① 如何实现非政府公共组织与政府组织的良性互动
形成非政府公共组织与政府组织间的良性互动，主要应考虑以下几方面的问题：1、精简政府机构，形成小政府、大社会的合理局面；2、改变非政府组织建立的方式；3、营造人民群众广泛参与解决社会问题的氛围，并逐渐形成社会机制。
② 如何促进非政府组织发挥社会功能的路径选择
当前我国的非政府组织在动员社会资源、表达 利益诉求、弥补政府失灵和调整政治结构等方面发挥了积极的 作用，但这些作用的发挥还存在进一步拓展的空间。而制度环 境、管理体制、组织自身能力和价值观念则是制约我国非政府 组织社会功能有效发挥的主要因素。要充分推动和促进我国非 政府组织社会功能的有效发挥，其中执政党的推动是主导力 量，改革政府管理体制是前提条件，社会监督机制的完善是外 在动力，转变控制、怀疑和依赖观念是深层次的观念动力。 关键词：非政府组织；社会功能；双重管理体制 20 世纪70 年代以来，伴随着我国改革开放的潮流和世界 全球化的影响，我国各类型的非政府组织也逐渐成长起来。党 在十八大报告中提出要“在改善民生和创新管理中加强社会建 设”。发挥非政府组织的社会功能显然是加强社会建设的题中 之意。不可否认的是，当前我国的非政府组织已经对我国社会 建设、经济发展和政治改革等各领域产生了很大的影响，如我 国的环保组织、红十字会等非政府组织在我们的现实生活中随 处可见。但与此同时，我国非政府组织在开展工作时又遇到了 不少的困难，不少人还对非政府组织是否能够有效发挥正能量 还持以怀疑的眼光。如此一来的问题就是，当前我国的非政府 组织的社会功能到底发挥到什么程度，是否还有再进一步拓展 的可能？到底又是什么因素影响了我国非政府组织社会功能的 有效发挥？我们又应如何去推动我国非政府组织有效发挥社会 功能？对上述问题的解释和回答，对于今天我国的国家建设和 社会发展有着重要的现实意义和理论价值。 一、我国非政府组织的社会 功能展现及其评价 作为一种组织类型，非政府组织自然有着其特定的组织结 构和与之相对应的社会功能，例如动员社会资源、提供公益服 务、社会协调与治理、政策倡导与影响等功能。[1]我国非政 府组织在改革开放后逐步得到发展和壮大，但由于我国目前还 处于转型期，其社会功能的发挥有着不同于西方国家的特征。 大体来说，当前我国非政府组织在社会功能的发挥上呈现如下 的基本状况。 已发挥出巨大的社会资源动员功能，但还有进一步拓展的空间 当前我国非政府组织的社会资源动员功能主要体现在动员 慈善捐赠和志愿服务两个方面。例如，2008 月12日晚上 月14日，南京爱德基金会、李连杰壹基金、自然之友、 绿色和平、绿家园志愿者等非政府组织纷纷采取行动，紧急采 购救灾物资、展开募捐，发起“小行动+许多人=大不同”的抗 震救灾行动等，[2]这些行动很好地表明我国非政府组织在动 员社会资源上能量巨大。当然，当前我国非政府组织在动员社 会资源上还存在不少的问题，这主要表现为：（1）当前我国 慈善组织以协助政府执行部分社会管理与服务职能为目的的比 较多，而自主治理实现社会公益的较少；（2）慈善和志愿活 动的社会资金捐赠没有可持续性。2011 月下旬“郭美美”事件发生以后，我国社会捐赠数以及慈善组织捐赠数额均 出现锐减的情况；（3）志愿活动的自组织化和专业化还不 强。在我国，非政府组织中很多志愿活动是通过行政方式自上 而下地组织的，不是完全起自民间的自发性志愿活动。另外， 我国志愿者参与志愿服务大部分是业余性质的，大多数缺乏所 从事服务工作需要的技术和知识；（4）志愿活动还未被社会 广泛接受。在20 世纪90 年代中期，我国的志愿行动经常被看 作为非主流的行为方式，志愿者下乡支教、在社区里进行免费 服务，都被视为非同寻常的行为。[3]（P16）由此可见，当前 我国的非政府组织在社会资源动员方面的功能发挥上还存在进 一步发挥的空间。 已建立了各领域的组织载体，但载体利益表达的实质功能还很有限 当前我国非政府组织在政治、经济、文化和社会各领域都 已建立了相应的组织载体，根据2001 年学者王名的调查，其 中社会服务领域的非政府组织占4463%，调查研究领域的占 4251%，行业学会、学会的占3999%，文化艺术领域的占 3462%，法律咨询与服务的占2454%，政策咨询的占2154%，扶 贫领域的占205%。[4]（P13）但问题是，我国非政府组织在 积极代表成员利益并通过合法渠道向党和政府来表达利益诉求 的功能发挥上还非常有限。以环保组织为例，根据我们的访谈 和调查，我们发现，大多数环境污染的受害者在维权过程中并 没有首先想到通过正式的非政府组织来为他们向政府表达利益 诉求，与此同时，环保民间组织积极参与环境污染受害者维权 信访的行为也比较少。这表明，环保民间组织在居民环境利益 表达和聚合功能的发挥还存在一定的短板和缺陷。由此可见， 我国的非政府组织在国家的各领域中都有自己的具体组织形式 和载体，但这种载体利益表达的实质功能还很有限。 一定程度上弥补了政府失灵，但辅助政府的功能发挥还不够充分 非政府组织在我国已经发挥出辅助政府管理的功能。首 先，非政府组织承担了一定的微观经济管理职能，从而促进了 经济的发展。以宁波市行业协会为例，它替政府承担了一些微 观经济管理职能，通过制定行业规范，在价格、质量和诚信等 方面促进了行业自律，协调了同行企业之间的经营行为，维护 行业信誉，制约了一些违法违规行为，开展包括资质评审、认 定等等活动，分担了政府市场监管的职能，弥补了政府功能的 不足，又促进了政府的“瘦身”。[5]（P204）其次，非政府 组织还能对政府的社会保障起到补充作用。如全国各级的残联 会组织开展了很多的扶助残疾人康复、教育、劳动就业、残疾 预防等方面的工作；再次，非政府组织还能扩大就业渠道，增 加就业机会。但与此同时，我们也看到，我国民间组织由于成 长较晚、自身实力和能力存在一定的问题，这导致它们不可避 免地会出现“志愿失灵”的现象，难以充分发挥弥补政府失灵 和辅助政府管理的社会功能。 发挥了调整政治权力结构的功能，但不能起到根本性的作用 有学者从理论上归纳了非政府组织在调整国家权力结构方 面的作用表现，如非政府组织有力制约了国家权力的扩展，为 宪政与法治的实现奠定了牢固的基础；非政府组织创造了政治 民主的组织条件，促进了民主政治的发展；非政府组织与政治 国家分离导致权力分立为政治结构分化提供了前提条件；非政 府组织是民主政治体系持续稳定的动力。[6]然而，客观地 讲，我国非政府组织对我国政治权力结构的调整还无法起到根 本性的作用，其理由有三：（1）我国政治改革的主导力量还 是我国共产党和整体的人民大众。（2）非政府组织只是西方 概念中公民社会的一个部分，其主要的功能不是政治功能，而 是有关公共领域的服务功能。（3）我国的非政府组织作为一 个组织力量还不够强大，它只是党和政府为实现国家发展目 标、进行现代化建设的辅助性力量。（4）市场组织是调整政 治权力结构的重要力量，非政府组织不可能替代市场经济发展 之后所带来的政治功能。以上四点决定了我国的非政府组织不 可能是调整政治权力结构的根本性力量。 二、当前我 国非政府组织社会 功能有效发挥的制约因素 从组织学的角度来看，任何一个组织要有效实现自己的组 织目标、发挥自己的组织功能，必须有其相适应的条件，从宏 观上讲，我们大致可以区分三类条件：一是制度环境；二是管 理体制；三是组织自身能力；四是价值观念。这四个条件是组 织功能得以有效发挥的前提条件。具体到我国的非政府组织而 言，其社会功能不能有效发挥的制约性因素也主要体现在四个 方面。 法律制度上的限制当前我国非政府组织在法律制度上的保障还存在三个问 题：（1）法律体系还不够健全。就我国非政府组织管理来 说，国家虽然制定了综合性的法律规范，但缺乏纲领性的基本 法律，这造成政府管理非营利组织的过程中出现援引法律依据 的困境。加之，有关非政府组织管理的法律法规之间衔接程度 很低，各类法律依据不配套。这些法律上的缺陷弱化了政府对 非政府组织各类行为的监督，不少非政府组织在缺少有效监督 的背景下出现行为失范，最终导致社会功能的缺失。（2）法 律法规过于原则化，操作性不强。比如，现在没有具体可操作 性的规范来指导非政府组织的政治参与行为，也没有具体的操 作性规范来协调好党、非政府组织和政府三者之间的关系。 （3）立法层次不高。非政府组织管理的国家法律法规主要是 依据国务院颁布的《社会团体登记条例》《民办非企业单位登 记管理暂行条例》《基金会管理条例》、各地自行制定的地方 性法规、规章和规范性文件等，显然，这些立法层次是有限 的，而立法层次不高又会直接影响到非政府组织社会功能发挥 的权威性。总之，由于我国有关非政府组织的法律体系不够完 善、原则性太强、立法层次不高等因素使我国非政府组织社会 功能的发挥受到了很大限制。 管理体制上的限制当前，我国“政府管理民间组织的首要目标是限制其发展 并规避可能的政治风险，其手段则表现为通过双重审批进行准 入限制”。[7]对非政府组织进行管制当然是必要的，但双重 管理体制毕竟是计划经济下全能政治主义的产物。改革开放以 后，我国市场经济得到培育和发展，市场和社会的空间逐渐得 到开放，政府也不再是全能政府。显然，目前我国采用传统的 双重管理体制已经与时代有所脱节，它在很大程度上制约了我 国非政府组织社会功能的有效发挥。例如，对民间组织的登记 实际上存在着双重门槛，从而造就大批“非法”民间组织；再 如我国管理民间组织的三个条例在登记管理机关和业务主管单 位监督管理的职责划分上具有原则性过强、交叉和模糊地带较 多的特征，这些特征容易造成职责不分的情形，职责不分的结 果又会造成政社不分、从而削弱非政府组织的独立性。[8] （P254）总而言之，门槛过高限制了我国非政府组织的数量， 政社不分、独立性差就难以体现我国非政府组织的主体性地 位，由此一来，我国非政府组织的社会功能必然会受到严重的 负面影响。 组织自身建设和能力上的困境组织自身建设和能力问题是非政府组织有效发挥社会功能 的内部条件和主体基础。然而，当前我国非政府组织在自身建 设和能力建设上，还存在诸多瓶颈和困境：首先是独立性不 足。当前我国的民间组织实际上是主管单位的下属机构，从而 导致民间组织过于依赖政府，官办色彩浓厚，独立性不足；其 次是发展经费缺乏。由于我国的福利资金不足，很难再分给还 没有真正纳入政府福利体系之内的非政府组织。另外，体制外 非政府组织的发展主要靠自筹资金（主要是通过外国援助）， 少量的社会捐助和一定的服务收费，由于缺乏公益传统和政府 对鼓励个人和企业捐赠的措施有限，民间捐赠的数量很少；再 次是人力资源不足。当前我国非政府组织因缺乏资金，不能给 人才提供良好的经济条件，因而无法吸引高素质的人才；最 后，当前我国非政府组织的内部治理实际上缺乏相应的制度规 范，普遍存在治理不善的问题。总之，当前我国的非政府组 织，无论是人们的观念，还是非政府组织的数量、规模，以及 更为重要的其整体的能力和作用，都还跟不上社会、经济发展 的需要，这也极大地制约了我国非政府组织社会功能的有效发 文化价值观念上的约束文化价值观念是影响非政府组织社会功能发挥的深层次因 素，当前我国不同的主体对非政府组织的功能发挥还存在不少 的约束性观念，其表现如下：（1）党和政府对非政府组织还 持有一定的控制观念。改革开放以后，虽然党和政府开始认识 到非政府组织对于政府职能转变的重要性，强调要发挥非政府 组织的桥梁与纽带作用，但全能主义国家的路径依赖常常使政 府官员将非政府组织作为社会政治秩序的一种潜在威胁和政府 权威的挑战力量，从而未能对非政府组织充分信任。而在现实 中，一些非政府组织常常接收到国外资金的资助，而这些国外 资助可能附加一些条件，更加引起政府的关注，从而为从严控 制非政府组织提供了依据。（2）公众对非政府组织还持有怀 疑观念。“对于官办性质浓厚第三部门组织，我国公众往往将 其作为第二政府看待；而对于实力弱小的草根组织，公众往往 对其能力持怀疑态度，从而忽视它们的存在或坚持对它们进行 谨慎的评价。此外，在这个集权化明显的社会中，公众尚不能 真正体会到第三部门的存在和发展对他们的生活将产生何种影 响。”[9]因为公众对非政府组织的能力和发展持一种怀疑的 态度，这使得非政府组织在我国缺少公众的支持和参与，其社 会功能的发挥受到负面影响。（3）我国非政府组织对待自身 持有依赖政府的观念。如前所述的双重管理体制，使得非政府 组织不得不依赖政府，其自身的独立性肯定受到严重的影响。 三、促进我国非政府组织有效 发挥社会功能的路径选择 有学者认为，在现代文明的逻辑下，我国非政府组织的发展对党的执政提出了新的挑战：（1）非政府组织的发展挤占 了政党的传统空间和组织基础；（2）非政府组织在一些领域 替代了政党的功能；（3）非政府组织与政党之间关系的紧张 影响着政党整合社会的能力。面对这些挑战，我们党作出的反 应行动先后有四个：首先是控制；第二个反应行动就是规范社 会团体；第三个反应行动就是通过党组织力量来加强对各类社 会团体的领导与引导，以保证在政治上对社会团体的影响；第 四个反应行动就是整合社会团体，开发社会团体的功能。这四 个行动是一个连续的行动过程，新的反应行动的出现，并不替 代前一个反应行动，从而构成一个我国共产党面对非政府组织 发展的行动框架。[10]（P418）由此可见，我们党试图把非政 府组织纳入其制度框架之内，并使非政府组织成为我们党执政 的社会基础，在这一前提下，进而整合和开发非政府组织的社 会功能。共产党是当代我国最强大的社会组织力量，在这一政 治整合的过程中，如果执政党与非政府组织关系处理不好，非 政府组织和党可能形成一种对立的关系，要么党限制非政府组 织的发展，要么非政府组织在一些领域替代政党的功能甚至获 得政权；处理得好，非政府组织就可能和党形成一种合作补充 关系。因此，在当下的我国情境下，只有党的推动，只有我们 党对非政府组织作用和地位的真正认可和整合开发，非政府组 织在我国有效发挥社会功能才能得到充分保障。 革政府管理体制是非政府组织有效发挥社会功能的前提条件对于当下我国非政府组织的发展而言，我们应继续推进与 完善政府管理体制改革，只有这样，我国的非政府组织才能得 到健康的发展，非政府组织得到有效的发展，其社会功能才能 得到真正实现。首先，政府应继续适度放权。我国30 多年改 革开放的过程从政治意义上可以说就是从国家与社会的高度一 体化到逐渐分化的过程，比如政府向社会放权、政企分开、政 事分开、政府对公民管理的逐渐放松等等，这些都为非政府组 织的催生提供了很好的环境。因此，政府继续适度放权，这对 于非政府组织的产生与发展大有裨益，这也为非政府组织发挥 社会功能释放出应有的空间。其次，政府应进一步转变职能。 新中国孕育之初就处在高度集权的计划经济体制模式下，政府 一直是全能政府。今天全能政府的惯性依然深刻影响着当代政 府的行为。因此，只有进一步转变政府职能，把过去由政府管 不好，市场也解决不了的问题，通过非政府组织去承担，非政 府组织在辅助政府治理、弥补政府失灵之时，也就是其社会功 能得到有效发挥之时。再次，改革双重管理体制。对现行的双 重管理体制进行改革的趋向就是要减少政府对非政府组织的直 接、具体管理，加强对非政府组织行为的事后监督和制约，最 终实现单一的登记制度。总之，深化政府管理体制改革，是有 效发挥我国非政府组织社会功能的重要前提条件。 目前我国的非政府组织从自身能力上一时还难以承接政府转移的公共服务职能的重任、满足社会的需要。对此，加强非 政府组织自身能力建设是使非政府组织更好地解决一些长期性 的社会问题、满足社会需求、获得政府和公众的认同，真正释 放社会功能的内在动力。我国非政府组织要加强自身能力建 设，大体可以从以下几个方面入手：（1）加强人力资源的建 设。不管是非政府组织内部专职的工作人员，还是临时性的志 愿者，我们要通过加强培训、提高待遇、优化项目设计等手段 来吸引高素质的人才，从而从整体上来改善当前我国非政府组 织人才资源不足的现状。（2）完善治理结构。非政府组织内 部治理结构要完善、不管是理事会、财务机构设置、人力资源 机构设置等，都有一个方向，可以借鉴西方非政府组织的治理 结构模式，结构完整了，与结构相适应的职责也要完善好，使 非政府组织有好的使命和目标，更要有完成使命和目标的负责 制。（3）健全内部制度体系。这些制度体系包括法人制度、 财务制度、人事管理制度、理事会制度、志愿者招募制度等 等，内部制度体系完善了，非政府组织的外部行为才有制度依 据，才能可靠地发挥社会功能。（4）完善监事会制度。要扩 大监事会的职权、明确监事会的议事规则，等等。自身建设是 主体自我行为，是内在动力，因此，非政府组织要充分发挥社 会功能的内在要求就是加强自身建设。 社会监督机制的完善是非政府组织社会功能有效发挥的外在动力 社会监督是非政府组织监督机制中至关重要的部分，充分 发挥社会力量的作用，不仅有利于改变长期以来政府对非政府 组织的业务进行直接管理的方式，更重要的是，它还有利于提 高对非政府组织的管理效率并增强非营利组织的社会公信度。 当非政府组织自身管理效率得到提高、社会公信力得到加强 时，非政府组织发挥社会功能就有了外部保障。一般来说，今 天我国非政府组织的社会监督机制的完善，可以从以下几个方 面展开。（1）加强社会公众的监督，尤其是捐款者的监督。 一方面，公众要对非政府组织的监督从被动转为主动，另一方 面，非政府组织及其管理机构要畅通社会监督的渠道，从两个 方面入手来加强社会公众的监督；（2）加强媒体的监督。随 着科技和经济的日益发展进步，媒体现在已经成为“第四权 力”，媒体普及范围广、影响大、具有强大的导向作用和威慑 作用。因此，加强媒体对非政府组织的监督，能够有效地对非 政府组织的各项管理行为产生约束和引导；（3）加强独立的 第三方评估的监督。非政府组织自身评估和政府对非政府组织 进行评估是通常的两个评估主体，如果再加上独立的第三方评 估的监督，那么非政府组织评估系统就更为完善，同时也增加 了对非政府组织评估的可信度。
③ 请问，非政府组织如何协调公共关系
公共关系是社会组织与相关公众相互联系、相互作用产生的一种社会关系。公共关系具有沟通信息、增加了解、化解矛盾、促进协调与合作、增加效益等职能。在实现这些职能，从事公共关系工作的团体和个人必须采用科学、艺术的方法进行相关活动。为使公共关系活动达到预期目的，如何发挥语言的特长、魄力和艺术，是需要引起重视的问题。重视公共关系中的语言艺术将起到积极而不可取代的作用。
一、认识公共关系活动及职能
公共关系活动就是指一个社会组织用传播的手段，使自己与有关公众相互理解、相互适应，以求共同发展的一种双向沟通活动艺术或管理艺术。
公共关系具有沟通信息、增加了解、化解矛盾、促进协调与合作、增加效益等职能。这些职能，无论是对一个具体的社会组织，还是对整个社会，都是非常重要的。
1、从微观上看，良好的公共关系对具体的社会组织所产生的作用和影响有如下几点：
帮助社会组织监测社会环境（社会舆论、意识、态度和行为等），收集社会对组织的各种反映，向组织决策层和相应部门提供信息和决策咨询；建立和保持社会组织与各类公众的双向沟通，向公众传播组织信息，争取理解和支持，强化与公众的联系；为组织塑造良好形象，扩大组织认知度，提高组织美誉度；促使社会组织有计划地调整组织目标和行动，并以相应政策和行动影响公众舆论、态度和行为，在社会组织与公众之间进行协调，促成双方合作，帮助组织实现既定目标，增加效益；增强组织凝聚力和吸引力，使组织内外保持和谐一致；在组织面临危机时，有效地化解矛盾，缓和与消除冲突，变被动为主动，变不利为有利。
2、从宏观上看，公共关系对社会的作用和影响主要体现在以下几个方面：
公共关系的连接和沟通作用促进生产力的发展；推动社会关系的变革和改善，公共关系活动是产生、发展、变革、改善各种社会关系的重要动力和源泉；人类依赖公共关系活动，使已有的科学文化成果得到传承和创新；协调社会群体的目标、利益、态度与行动，保持社会和谐发展；有利于人自身的发展；优化社会经济、政治、文化、心理等环境。
简单地说，“塑造组织形象，协调内外关系”是公共关系活动的两大基本职能。美国人莱克斯·哈罗博士认为：公共关系活动是一种特殊的管理职能，它帮助一个组织建立并保持与公众之间的交流、理解、认可与合作；它参与处理各种问题与事件；它帮助部门了解民意，并对之作出反应；它确定并强调企业为公众利益服务的责任；它作为社会趋势的监测者，帮助企业和组织与社会变动同步；它使用有效的传播技能和研究方法作为基本工具。
④ 非政府组织在公共管理中有哪些功能
非政府组织是自主经营的非赢利的社会组织，以服务于国际社会公共利益为其宗旨，因此能够较少地受国家政治、经济利益的驱动，不受政府行为的支配，能够比较客观、公正地从社会道义、公益的角度，致力于国际问题的解决，形成为一种非国家中心主义的国际体制。
??非政府组织有广泛的民意基础和代表性，是各国民众直接参与国际事务、进行合作的组织形式。非政府组织虽然是民间组织，但是掌握着国际社会巨大的人力、物力和智力资源，而且组织健全，分布广泛，专业素质高，技术力量强，有足够充分的行为能力去履行其社会职能
??国际非政府组织通常享有总部所在国的法人资格，不具备国际法主体地位，其活动主要受国内法的约束，但也不得超出国际法所允许的范围。非政府组织的非国家性和非政治性，能够使它们在决策、行事时无须经过繁复的法律程序，也不必启用正式的官僚机制，可以及时灵活地对国际事务作出反应，有很大的自由裁量权，对风险和失败的承受力也远胜于政府间组织，因此有利于它们放手开展民间的国际合作。
⑤ 非政府旅游组织在旅游公共管理与服务方面的主要任务具体有哪些
一、我国非政府组织发展现状分析
近年来，随着市场经济的多元化发展，非政府组织在社会中的地位越来越高，在处理社会危机事件中扮演着重要角色，所以非政府组织的管理和发展越来越受到人们的关注。据相关数据统计，2008年后，我国非政府组织参与的社会危机公关事件的比重逐渐加大，在抗击自然灾害等求援工作中发挥着重要作用[1]。
民间组织是脱离在政府职能管辖范围之外的正规组织，组织可以代表一个正规群体参与社会事件，如维护公民利益，参与社会公益活动、维权措施等，所以非政府组织的特点主要体现在以下几个方面：组织性，非政府组织应有组织领袖，领导者还应承担组织参与社会活动的法律责任和社会责任；民间性，非政府组织是脱离在政府之外的正规组织，其权利和义务都受法律保护；非营利性，大多数非政府组织在参加社会活动时，都不带有盈利目的，表现出的组织活动属性是公益性、资源性、自治性。
二、非政府组织在公共危机管理中的作用及表现
危机公关的主体。现阶段，非政府组织活跃在社会服务的各个领域，在社会危机事件中发挥着重要作用，本文主要通过研究非政府组织在救灾活动中的管理职能，探讨其危机公关的主体。最近几年，我国地震灾害频发、汶川地震、玉树地震不仅严重危害了我国公民的生命健康安全，同时还对我国国民经济造成了严重的损害。非政府组织在近几年的抗震救灾活动中，为政府的公共危机管理提供了很大的帮助，在募集资金、运输物资、救助灾情、维护秩序、提供关怀等方面,提供着物资、人员、信息、技术等各方面的重要服务[2]。
公共资源使用和公共服务绩效的督促和监督者。社会出现公共危机时，要想有效解决危机事件，政府和非政府组织要管理调度的事情有很多，如公共资源的运输问题、志愿资源的等级问题、资源的分配问题，要想有效的对其进行宏观调控，非政府组织必须制定一个完善、合理的管理制度，以制度作为管理支撑点，在公共危机实践中发挥其公益作用。社会公共危机的制度管理通常是非常规的、紧急的、及时的，所以其资源利用效率和资源使用的效果是体现非政府组织管理效率的重要依据[3]。
在灾后重建中发挥组织务实性功能。在公共危机事件发生之后，为了让受灾地区的人民恢复正常的工作和生活，政府要对其受灾地区进行灾后重建，灾后重建工程是一个庞大的社会工程，其涉及到的政府、组织很多。非政府组织要想实现其组织的公益性和社会性，必须要开展管理制度改革活动，提高组织在灾后重建工作中的组织务实性，与政府一起发展灾区社会经济建设。
三、非政府组织在公共危机管理中存在的问题
社会发生紧急危机事件时，非政府组织都能够第一时间参与到公共危机活动中去。但是目前，我国非政府组织大多处在管理瓶颈期，组织的层级混乱、组织中各成员关系错综复杂等问题都严重限制了非政府组织在公共危机事件中发挥的社会作用。非政府组织在公共危机管理中存在的问题，主要体现在以下几个方面：组织缺乏活动资金，一个非营利组织必须有坚实的资金储备，活动资金是维持组织日常运营的重要保障；人力资源管理制度不完善，目前很多非政府组织都过分依赖组织成员主体，组织人力资源管理制度的不完善直接导致组织成员对人才选拔、培养的不重视，这些“非志愿”成员的公益服务积极性不高；组织内部各管理层职能混乱。由于非政府组织的地位越来越高，所以其组织内部增设了很多管理阶层，但是在日常管理中，这些管理阶层的职能责任经常会出现重复错乱现象，这种不明确职能的管理模式，会严重影响非政府组织的管理效率，限制了非政府组织的自主性发展。
四、提高非政府组织在公共危机管理作用的几点合理性建议
通过上文研究非政府组织在公共危机管理中的作用和存在的问题可知，我国非政府组织的管理制度和管理模式存在很多问题，针对这些问题，本文将提出以下几点合理性建议。
增强非政府组织自主性和独立性。社会中的非政府组织主要是依托政府组织发展起来的，其组织的自主性和独立性很差，所以一个非政府组织要想有效的发挥其社会价值，必须建立明确的组织发展方针，其涉及到的内容有：组织财务管理、组织人力资源管理、组织参与公共危机事件条例等，这些内容的完善会推动非政府组织自主性和独立性的快速发展，能够使非政府组织真正作为组织主体参与社会公共危机活动，这样会使组织具有一定的自主机制运作权和独立决策权。
建立非政府组织及其市民参与的危机管理社会网络。近年来，小范围的公民求援组织发展十分迅速，这种非政府组织的人口基数很小，其组织内部成员的生活背景千差万别，所以要想完善这一部分非政府组织的管理制度，首先要加强其组织成员的社会联系，建立一个市民参与社会危机管理的社会网络，让市民能够通过网络实时了解社会公共时间，当出现公共危机事件时，各地非政府组织可以第一时间集结起来，共同参与到社会公共危机事件求援活动中。同时非政府组织也可以通过这个社会网络，将发生在局部地区的公共危机事件传至全国各地，使公共危机事件的影响力扩大的全国范围内。
建立民间小区灾难联防体系,并动员民间慈善团体和民间宗教系统一起建立危机管理非政府组织网络。开展危机自救。包括建立训练装备较佳的紧急自救队伍,并对他们每年进行长达数天、数周的全面动员实兵演练,使人们熟悉各种危机状况[4]。
设立非政府组织紧急管道。当社会发生公共危机事件时，由于各地政府和组织的求援积极性高涨，常会引发救援混乱，这种救援混乱现象会严重阻碍救援行动的顺利开展。各非政府组织建立自己的紧急管道，不仅可以明确自己组织的目标和使命,还能够让不同非政府组织和成员有序的参与到公共危机的管理活动中。
从目前我国非政府组织发展现状来看，其组织活动虽然在社会上能够体现出一定的影响力，但其管理制度中仍存在很多问题。政府虽然在危机公关活动中占主导地位，但是非政府组织作为广大平民的代表，其发挥的各项职能是无法避免的。随着小政府、大社会的发展格局以及政府职能重心下移的发展趋势,单纯依赖政府应对公共危机事件忽视其它社会组织的功能的发挥,已成为过去[5]。非政府组织应该着力加强非政府组织日常管理的作用，在其公共危机事件中发挥良好的社会效果。
⑥ 非政府组织
非政府组织是英文Non-Government Organizations的意译，英文缩写NGO。一般认为，非政府组织一词最初是在1945年6月签订的联合国宪章第71款正式使用的。该条款授权联合国经社理事会“为同那些与该理事会所管理的事务有关的非政府组织进行磋商作出适当安排”。1952年联合国经社理事会在其决议中将非政府组织定义为“凡不是根据政府间协议建立的国际组织都可被看作非政府组织”。在当时，这主要是指国际性的民间组织。
随着我国改革开放的深入和社会主义市场经济的建立与发展，整个社会越来越趋向多元化。特别是在一些社会问题比较突出、尖锐的领域里，非政府组织的活动尤为活跃和集中，它们往往发挥着政府和企业所没有或难以充分发挥的作用，推动了社会进步。
（一）环境保护领域的非政府组织活动
在中国的环境保护领域里，活跃着一大批形形色色的非政府组织。其中较为著名的包括：自然之友、北京地球村、绿色家园志愿者、中国小动物保护协会、中华环保基金会、北京环保基金会、中国野生动物保护协会、北京野生动物保护协会、中国绿化基金会、中国环保产业学会、北京环保产业协会、中国植物学会、中国自然资源学会、中国环境科学学会、大学生绿色营和绿色大学生论坛、清华大学绿色协会、北京大学绿色生命协会、北京林业大学山诺会、上海市青少年环境爱好者协会、污染受害者法律帮助中心等等。
由这些组织开展的环境保护活动，为改革开放以来的中国社会提供了政府和企业所难以提供的许多公共物品，推动了中国环境保护运动的发展。归纳起来包括以下八个方面：
1. 环境意识的普及、教育、宣传活动。许多非政府组织都在积极地开展这方面的活动，其内容包括开展各种形式的环保倡议活动和实践活动，举办包括电视讲座在内的各种讲座、培训、演讲等环境意识教育活动，举办各种形式的研讨会、经验交流会、座谈会等。
2. 推动和促进环境保护领域的公众参与活动。在全国的许多城市，特别是北京，公众参与环境保护作为政府和非政府组织合作的一个重要机制正在得到积极的培育。北京市环保局宣教中心在这方面起到了先驱者的作用，他们早在1997年就开始着手研究并积极推动环境保护领域的公众参与机制的建立。
3. 对环境保护的资助活动。主要由一批热心自然资源和环境保护的国际或海外的NGO和资助机构，以及中国有关环境保护的基金会等非政府组织参与这方面的活动，包括为有关自然资源和环境保护的活动提供资金、设备、技术等方面的资助或援助。
4. 有关自然资源和环境保护的项目活动。很多非政府组织都在开展各种形式的项目，包括野生动物等生物多样性保护，自然生态的维持和保护，植树绿化，水质净化，大气污染的控制和处理，沙漠化防治，黄河上游水土流失问题的治理，社区环境保护，垃圾分类，资源再利用等等。
5. 有关环境保护科学和技术的研究、开发及其普及活动。主要是由一批与环境保护有关的学会、研究会等非政府组织在开展这方面的活动。它们集中了一大批国内相关学术领域的权威和精英，通过开展相关学科和技术的研究及其开发、应用，积极推动中国环境保护科学和技术的发展。
6. 有关环境保护产品的生产和推广以及业界联合等活动。主要是由一批活跃在环境保护领域的商会、行业组织等经济团体开展这方面的活动，包括促进环保产品的研制、生产、流通、消费等活动。
7. 有关对环境污染受害者的援助活动。随着环境污染问题的发展，污染受害者开始作为一个特殊的弱势群体受到社会的关注。有关的非政府组织通过开展法律咨询等活动对污染受害者提供各种形式的援助。
8. 环境保护的国际交流活动。绝大多数环境保护非政府组织都在以各种形式开展国际交流活动，一方面积极争取从国际社会获得有关的信息、资金、设备、技术等支持，另一方面通过召开或参加有关国际会议或座谈会、派出人员参与有关培训、接待来访和互访等活动，加强环境保护方面的国际交流。
（二） 扶贫开发领域的非政府组织活动
和环境保护领域一样，在中国的扶贫开发领域里，也活跃着一批非政府组织。其中较为著名的包括：中国扶贫基金会、中国国际非政府组织合作促进会、中国人口福利基金会、中国计划生育协会、中国青少年发展基金会、中华慈善总会、农家女实用技能培训学校、爱德基金会、香港乐施会、救助儿童会、四川农村发展组织等等。
由这些非政府组织所开展的活动，为改革开放以来经济迅猛发展的中国社会提供了一种特殊的公共物品——扶贫。其中包括生存扶贫、技术扶贫、教育扶贫、救助贫困母亲、合作扶贫、文化扶贫、实物扶贫等。通过提供这类公共物品，中国非政府组织在广大内陆地区开展了一系列卓有成效的活动，为从根本上消除贫困作出了积极的贡献。这些作用概括起来主要表现在八个方面：
1. 通过直接提供包括资金、物资等经济资源，以强制投入的方式打破贫困所固有的恶性循环，从量和质两个方面改变贫困人口的生活状态。
2. 通过开展项目，特别是伴随项目开展的各种形式的培训，将大量有用的信息和技术技能传授给受益人，使他们通过参加学习和直接应用，努力掌握这些技术技能，从手段和方式上改变贫困人口的生活状态。
3. 通过开展项目，特别是包括小额信贷等扶贫项目，在投入资源的同时，启动受益人的责任心和积极性，并引导当地建立起有约束功能的信用链及其关系制度，主要从社会资本和生产制度上改变贫困人口的生活状态。
4. 在长期开展项目的过程中，非政府组织的工作人员逐步积累经验和知识、技能，成为各个扶贫领域的专家，他们比各级政府的工作人员更熟悉业务，同时也更深入基层，能够更直接和有效地针对不同地区、不同人群、不同贫困层的不同问题开展具体的、有针对性的扶贫活动。
5. 协助并监督各级政府贯彻执行有关扶贫开发的方针政策，一方面作为政府实施扶贫工程的具体执行人，发挥其专业性和深入基层的优势，更好地落实扶贫政策；另一方面作为中央政府和地方各级政府之间的中介，协调有关政策并监督其实施，确保扶贫政策的落实。
6. 作为企业和发达地区对贫困地区救助、支援的中介机构和专业机构，一方面更多地动员社会资金用于消除贫困的活动，特别是动员企业开展社会慈善活动；另一方面通过实际操作各种项目确保各项慈善款项和慈善资金能够落实到消除贫困的各项活动中去，并切实起到扶贫开发的作用。
7. 作为国际社会各种力量救助、支援中国贫困地区的中介机构和当地“草根”组织，一方面积极吸收更多的国际社会和海外资源用于中国的扶贫开发事业，另一方面协助国际非政府组织和海外非政府组织在华开展各种扶贫开发项目，同时也作为国际社会救助中国贫困地区的中介组织发挥作用，执行监督或落实有关项目。
8. 通过在扶贫开发领域开展的活动，一方面不断进行自身的能力建设，提高适应市场经济的应变能力和专业水平，另一方面逐步扩大非政府组织的影响及其力量，促进中国非营利部门的形成和发展。
从国际的角度看，需要回答的问题是中国是否应积极介入国际领域里的非政府组织活动。我们已经看到，非政府组织现已成为全球治理体制中的一个重要性日益增强的新兴角色，在联合国体系各机构的活动中，非政府组织已经有了正式的法定地位，能够在不同程度上参与和影响一些重大的国际决策。在其他许多国际活动中，非政府组织也以积极的姿态参与其中。除了政府与企业之外，非政府组织也是一国综合国力的重要代表。一般来说，发达国家非政府组织的组织健全，实力雄厚，规模大，活动能力强。非政府组织全球体系中的决策过程、权力安排、资金和信息的流向、参与国际活动的机会等，目前基本上都是由发达国家非政府组织控制的。中国作为一个综合国力日益增强、国际地位不断上升的国家，势必应考虑中国非政府组织的国际参与问题。非政府组织的国际活动，为中华民族的意愿表现和利益实现可能也提供了一个具有潜在重大影响力的场所。
（四）中国非政府组织发展的新环境
新中国成立后，政府为了动员一切资源，实现军事、工业赶超目标的国防优先和重工业优先的战略，并为了确保这一战略的实现，对社会生活实行了全面干预与控制。因此，一些学者将1949～1978年的中国称为总体性社会（total society ，孙立平，1994）。它的主要特征是国家掌握了社会中绝大部分资源的控制和配置权，而个人要想获得最基本的生存条件，就必须，也只能通过国家的制度性安排，即单位制度、户籍制度和身份制度[1]来获取。这种与计划体制相应的社会结构和社会组织制度使得改革开放前的中国具有明显的“极强国家、极弱社会”特征，而非政府组织，尤其是所谓的纯民间组织几乎没有任何自我生存与发展的空间与环境。
例如，一位民政部的高层领导在公开讲话中明确指出：“社会中介组织是社区建设的一支重要力量……只要符合国家法律法规、群众欢迎、有利于促进社区建设深入开展的社会中介组织，我们都应采取积极扶持的态度，充分发挥他们的作用”（民主部法规办公室，2000）。另一个例子则是上海浦东新区社会发展局，它为民间组织YMCA提供土地和房屋，并委托YMCA为当地提供社区服务。这开创了中国大陆“官办民营”的先河，其对于中国NGO 发展的意义是不言而喻的。
1.4法制环境
法制环境是影响NGO 发展的最为重要的环境之一。改革开放后，中国NGO 所面临的另一个重要变化就是法制环境的变化[7].
新中国成立后，为了管理已有的NGO ，国家于1950年颁布了《社会团体登记暂行办法》。以后由于“文化大革命”，民间组织立法工作一度中断。直到八十年代后期，中国的民间组织立法工作才有了实质性进展。1988年颁布了《基金会管理办法》、1989年颁布了《社会团体登记管理条例》、《外国商会管理暂行规定》。
到九十年代后期，随着社会经济的发展和形势的变化，1989年颁布的《社会团体登记管理条例》已不合时宜，因此重新进行了修正，并于1998年9月颁布了新修订的《社会团体登记管理条例》。与此同时，还颁布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》（1998年）、《公益事业捐赠法》（1999）。另外，民政部还有社会团体管理规章50余个，而地方民间组织管理法规的数量更多。这些法律法规共同构成了改革开放后中国民间组织发展的法律框架和法制环境。
一个有趣的现象是，1989年公布实施《社会团体登记管理条例》后，民政部门对社会团体进行了一次清理整顿和重新登记。1992年底经确认登记的社会团体数量比1989年初大约减少4万多个；1998年颁布实施修订的《社会团体登记管理条例》后，民政部门在全国范围内开展了社会团体清理整顿工作，查处了一批社会团体违法违纪案件，合并了一批宗旨、业务范围相同相似的社会团体，取缔了一批非法社会团体。到1998年底，全国社会团体数量由1996年前的20 万个减至16.5万个。虽然数量有所减少，但质量有所提高（吴忠泽，1999）。
另一个有趣的现象是，最近，民政部门在修订1988年颁布实施的《基金会管理办法》时，专门召集了有关基金会的负责人开会讨论修订事宜，听取他们的意见，同时也请他们提出修订的方案。
总的来说，改革开放后中国有关民间组织的法规还不完善、还存在不少问题，立法工作滞后于民间组织的发展。例如，立法层次不高，至今未有一部法律；条例的内容侧重于登记程序，在税收、财务管理、员工社会保障方面尚未有突破等等（李勇，1999）。但与改革开放之前相比，民间组织发展的法制环境已有了很大的改观。特别是在1998年成立民间组织管理局以后，加快了民间组织立法工作的步伐。
1.5全球化及其影响
“全球化”是一个见仁见智的概念。但一个不容忽视的事实是：全球化使得世界各国间的影响、合作、互动愈益加强，一些具有共性的东西逐渐普及和推广，并成为全球通行的标准。随着中国加入WTO 的临近，全球化对中国政治、经济、文化，甚至对人们生活方式的影响势必加深，对中国NGOs发展的环境也有着重要的影响。
首先，中国加入WTO 后，原先由政府进行的招商引资活动、对企业生产经营的直接管理可能被视为非市场化行政干预，不利于自由竞争。因此，需要发展独立于政府之外的商会、行业协会来接替以往政府的某些职能；
其次，加入WTO 以后，中国在很多领域需要与国际接轨，否则在合作与交流中会存在诸多不便。例如，国外通常是通过商会、协会进行行业管理，甚至有国际性的行业联合会来制定行业标准、规范行业行为，并通过商会、协会来维护成员的利益。中国加入WTO 以后，一方面，以政府的形式同国外的商会或协会打交道，显然并不方便，需要有相应的组织形式与国际接轨，即成立中国相应的商会或协会；另一方面，发展国内的商会、协会有助于国内行业的专业化、规范化、国际化，同时也有利于保护国内企业的整体利益、国家和社会的公共利益；
第三，随着国际合作与交流的增多，国人对非政府组织及非政府组织在解决社会问题中的作用的认识也会相应提高，国外通过NGOs对中国的援助也会增多，这也有利于中国非政府组织的发展；
第四，全球化对于中国的改革开放和社会发展无疑会起到积极的推动作用，然而，在短期内，全球化也可能会带来一些负面的影响：贫富差距的扩大、局部地区或某些行业失业人口的剧增、某些地方艾滋病的流行、环境的恶化等等。随着政府财政汲取能力的下降和财力的不足，政府需要发挥NGOs在解决这些社会问题方面的作用，尤其是NGOs在知识传播、技术扩散、提供就业机会、缓解贫困、增进社会融合等方面的积极作用。
总的来说，全球化的趋势不仅会刺激中国NGOs数量的增多，而且也会加速政府职能的转变，增进NGOs的自治性、自律性，特别是经贸领域的商会和行业协会。
2.微观环境的变化
1978年以来，中国相继进行的经济体制改革、政治体制改革和社会改革，以及相关的民间组织法律法规的制定为中国非政府组织的发展提供了必要的条件。可以说，从宏观环境看，中国非政府组织的发展已不存在制度上和法律上的严格限制。
与此同时，中国非政府组织生存与发展的微观环境也发生了许多显著的变化，具体表现在：对非政府组织的需求日益增加、社会中间层的形成、公众参与和志愿者行为以及西部开发。
2.1社会对NGOs的需求
中国在改革开放以后，社会经济飞速发展，人民生活水平迅速提高，与此同时，也不可避免地形成了一些新的社会问题和社会需求。人们在寻求解决这些社会问题和满足这些社会需求的过程中，发现政府与市场都有其自身的局限，因此，需要有一种组织的创新，而NGOs在解决这些社会问题和满足这些社会需求时可以发挥其独特的不可替代的作用。
第一，改革开放后，随着多种所有制结构的形成，单位制度的不断弱化，社会出现了游离于传统单位组织之外的多元化利益主体：单个的农户、个体户、私营企业和合资企业等等。；
第二，改革开放以来，尤其是实行社会主义市场经济体制以来，劳动生产的效率得到了极大的提高，但也导致了一些社会不公正的现象，出现了许多新的弱势群体以及由此产生的社会问题。
第三，随着改革开放的深入和加入WTO 的临近，中国的国际交流与合作日益增多，因此，在很多领域需要与国际接轨。这也使得中国培育和发展社会中介组织的任务格外迫切，尤其是培育和发展沟通政府与市场、政府与社会的自治性、自律性的行业协会、商会。
2.2社会中间层的形成
改革开放20多年来，中国经济的平均年增长速度高达9％，人均国民收入翻了两番。在这种背景下和“允许一部分人先富起来”的指导方针下，中国社会结构的一个显著变化是形成了社会中间层。截止到1999年6月，全国登记的私营企业主达到281万人，注册资本达到8177亿元；个体户近2000万；另外，还涌现了一批文化程度较高的新富阶层。例如：IT产业的新贵、外资企业的中方管理人员、富裕起来的知识分子和一些文体工作者。
中国社会中间层的形成，不仅为NGOs提供了新的筹资渠道、储备了志愿者资源，而且也为产生新一代NGOs的领导者提供了基础。
2.3公众参与的积极性和志愿者行为
改革开放以前，政府垄断了绝大部分稀有资源的控制权与配置权，并包揽了所有公共物品的提供和社会福利工作，因此，民间很少有参与公共服务的必要性和可能性[8].
改革开放以后，一方面，由于政府放松了社会领域的管制和多元化利益主体的出现，民间开始拥有大量的自由流动资源和自由活动空间；另一方面，农民完全拥有了对自己时间的支配权，而城市也由以往的每周6天工作制改为5天工作制，并增加了节假日时间，市民一年中有三分之一的时间可以自由支配。这为中国公众参与和志愿者行为提供了人力和物力基础。
与此同时，政府也开始鼓励公众参与和志愿者行为，例如，1993年由国务院颁布的《中国21世纪议程》中明确指出：“公众、团体和组织的参与和参与程度，将决定可持续发展目标实现的进程”；1996年3月《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》规定：“提倡社会志愿者活动和社会互助活动”；1996年《国务院关于环境保护若干问题的决定》中指出：“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作”。这些都为中国的公众参与机制和志愿者行为提供了政策和法律法规依据。
在这种背景下，中国公众参与公共事物的积极性和志愿者行为空前高涨，表现在：首先，中国人民大学和北京市统计局的一项调查表明（王谦、刘伶玲，1998），1996年北京市居民中有507.86万人参加过公益活动，占15岁以上人口的59％。其中，男性为273.18万，占15岁以上男性的 63％，女性为234.68万，占15岁以上女性的55％；其次，建立了55200个社区志愿服务组织，31个省级青年志愿者协会、738个地市（州）级青年志愿者协会、15018个青年志愿服务站。其中，1993年底以来，参与志愿服务的青年已达7240万人次，提供各项志愿服务31亿小时（丁元竹，1999）；第三，涌现了各种形式的公益工程，例如“希望工程”、“幸福工程”、“温暖工程”、“烛光工程”、“春蕾计划”等。其中，仅1989 年～1997年3月10日，中国青基会希望工程管理系统中记录的个人捐赠者就达到15万5千余人；最后，值得一提的是中国的环保领域，九十年代以后，中国涌现了一批自下而上的环保NGOs，包括“自然之友”、“地球村”、“绿家园志愿者”、“重庆市绿色志愿者联合会等等，这些民间环保NGOs的建立，标志着中国环境保护领域公众参与机制的初步形成。
2.4西部开发
西部地区是指中国的陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、西藏、云南、贵州、四川、重庆、广西和内蒙古等省、市、自治区。这些地区由于气候、地理位置、地貌等原因一直处于贫困、落后的状态。近年来，党中央、国务院提出了西部大开发的战略，要求动员全社会的力量加快西部的发展。这对于中国NGOs的发展来说，又是一个绝好的机遇。
中国西部地区存在的主要社会问题包括：贫困、环境恶化、人口多素质低等。而中国一些NGOs，尤其是基金会（例如，中国扶贫基金会、爱德基金会、中国人口福利基金会、中国青少年发展基金会、民促会等）早在80末或90年代就开始致力于中国贫困地区，尤其是西部地区的社会发展，在中国西南、西北地区开展了大量的扶贫、农村社区综合发展、环境保护、扫盲与文化教育、卫生保健项目，并取得了丰富的经验和成果。一些国际非政府组织（例如，英国救助儿童会、香港乐施会、美国国际小母牛项目、世界宣明会、无国界卫生组织等）在进入中国后，也主要是在中国的西南、西北地区开展扶贫、环境保护、社区发展、教育、卫生等项目，并起到了知识传播与技术扩散、典型示范、增进社会融合、培养人才、提供新的就业方式、提供资金援助等作用（邓国胜等，2000）。
因此，政府将西部开发作为二十一世纪的重大战略任务，将为NGOs提供发挥自己独特作用的舞台。如果中国的NGOs能够抓住这次历史性的机遇，发挥更广、更大的作用，将对中国NGOs提高公益形象、社会公信度和社会影响力起到关键性的作用。
⑦ 非政府组织在社会救助中扮演什么角色如何发挥他们的作用
一 非营利组织与社会保障的内在联系性
这里所指的非营利组织(No-Government Organization)简称NGO，亦称为民间组织、非政府组织、社会中介组织或“第三部门”等，它是与政府、营利组织相对应的社会组织，是社会成员之间基于共同志趣或爱好的社会组织；是联系组织各自的成员以及广大的社会成员，参与和支持社会公益事业的社会团体。主要致力于社会公益服务，其基本宗旨是满足社会民众的需要，致力于各种社会性问题的解决，比如开展互助、互益性生产、救济等公益性活动。
非营利组织通常具有五个特征：一是非政府性，强调非营利组织在产生旨趣、组织体制、提供和承担公共职能等方面，没有像政府一样严格的科层体制，也不过分强调组织的政治性。二是非营利性，就是不以营利为目的，组织的存在不是为了积累财富或创造利润，而以服务于社会、实现社会公益为宗旨，尤其注重对弱势群体的服务。三是自治性，指它作为独立的自治组织，依据法律法规和本组织的章程独立自主地开展工作，在人事、财务、决策等方面不依赖于任何其他社会组织，具有独立的决策权，能够有效进行自我管理，在内部管理和对外工作中自治自主。四是志愿性，这是非营利组织非常重要的精神资源，是组织开展活动的动力源泉，主要表现为由志愿者参与而开展社会工作。五是公益性，以服务和奉献于公众的需求和利益为基本宗旨，从形式上可以分为公益性和互益性两种，但总特点是有利他性质。六是排除特性，这是针对某些特殊社会组织的规定，如一些宗教或宗族组织。
改革开放以来，我国的非营利组织也有了迅速的发展，截至2004年底，我国正式注册登记的非营利组织已超过30万个，加上大量没有正式注册的组织，我国非营利组织总数大约在300万个以上。①它们正以其各自的特色逐渐发展壮大，并在自身相应的各领域开展了大量形式多样、内容丰富的活动，取得了明显的社会影响和效益。如中国青少年发展基金会对失学儿童的救济，开展了希望工程项目；中华慈善总会对孤寡残疾等弱势群体的救助；中国扶贫基金会对贫困地区群众的帮助，援助贫困大学生上学的“新长城助学计划”；陕西妇女研究会在关注妇女问题，维护妇女权益方面利用国际基金会的援助相继筹建了婚姻家庭问题研究、反家庭暴力和妇女法律服务中心以及农村发展扶贫等项目；北京的“红枫热线”、“妇女法律服务中心”、“打工妹之家”。还有一些虽然规模不是很大，但也很活跃的群众团体，如青年志愿者协会、老年协会、卫生协会、文化协会等，它们都在社会公益、便民服务和丰富居民文化生活方面作出了积极的贡献。
所谓社会保障，指的是国家和社会依法建立的、具有经济福利性的、社会化的国民生活保障系统。[1]一般地，社会保障的对象是社会全体成员，主要是指对他们实行从生育、疾病、工伤事故、失业、养老直至死亡这一生命过程的各种保障措施，使“老有所终、壮有所用、幼有所长，鳏寡孤独皆有所养”。社会保障制度的建立、实施，体现了人道主义，是人类社会进步的重要标志之一。现代社会保障制度是工业化大生产的产物，也是发展市场经济的必然要求和重要支柱。它产生于19世纪下半叶，经过一个多世纪的发展，目前世界上大多数国家已逐步建立了较为完备的社会保障体系，它在发展经济、稳定社会、保障人权和实现社会公平等方面发挥着重要作用。当今世界上大多数国家都把实施和完善社会保障制度作为自己的一项基本国策。
从世界各国的实践来看，社会保障主要包括三大内容：社会救助、社会保险和社会福利。社会救助制度就是一种帮助最困难群众的制度，目的在于克服贫困、维护他们的基本生活不受影响。社会保险制度是指一种旨在帮助全体劳动者及其家属化解风险的社会制度，目的在于确保人们在遇到年老、疾病、失业、工伤等重大风险时，能得到及时救助，减少风险对他们的影响。社会福利是指一种旨在提高社会成员生活质量，保证社会成员能够及时共享社会发展的物质成果的社会制度。从层次上划分，社会保障分为经济保障、服务保障、精神保障三个层次。经济保障是从经济上保障国民的生活，解决国民生活困难方面的问题，它通过现金、实物给付或援助的方式来实现；服务保障是应对家庭结构变迁与自我保护功能的衰减，通过提供服务来满足民众对个人生活方面的需求，如安老服务、康复服务等；精神保障是指对个体在精神心理、文化服务上的保障，它体现了现代社会的人性化特点。
社会保障的总体目标在于帮助国民摆脱生存危机，改善和增进他们的福利，实现整个社会的和谐发展，一般具有强制性、社会性、福利性、互济性、保障性等特点。强制性是指社会保障制度是由国家依法建立并强制实施。社会性是指保障对象是社会大众，而不是少数人；在社会保障的资金来源上，也不局限于国家，而是来自社会各个方面；其目标是为了社会稳定。福利性指的是社会保障的各个环节不以营利为目的，不仅对被保障对象提供资金帮助，而且还提供医疗护理、伤残康复、教育培训、职业介绍等。互济性是指所有社会成员间相互以丰补歉、同舟共济，对少数遭受风险的成员给与帮助。保障性就是要使社会每个成员的生活能够得以正常维持。
社会保障的功能在于缓解贫困，促进社会公平，为社会经济生活提供一个安全、稳定的环境，使社会经济各项活动得以稳定、协调、有序进行。具体包括以下几个方面：化解个人（指人的生老病死等）与社会（自然灾害）风险，维护社会稳定；缓解贫困，创造更大的平等；实现社会公平（起点公平、过程公平、结果公平），促进社会发展；调节社会供求，促进经济增长（为经济增长提供稀缺的人力资本、资金，并且可以调节供需）；调节个人行为，保障其生存与发展；社会成员之间的互助功能，彰显人道主义，是社会发展与进步的重要推动力量。
可见，社会保障建设既不是一种单纯的政府行为，也不是一种单纯的商业保险活动，而是各类社会主体、各种社会力量共同参与的过程。在整个社会保障过程中，政府、市场(企业)、非营利组织三位一体，有机结合，缺一不可。政府在社会保障建设中实施宏观领导，把握总体方向、制定规划。非营利组织是社会保障建设的一个具体操作者、组织者，是沟通政府与社会的桥梁，是政府管理社会、实现政事分开的重要载体，是社会保障建设的基础和重要动力。目前在我国的社会保障建设中还存在许多不足，如资源匮乏、人力不足、缺少经验等，这使社会保障部门在社会保障建设中经常陷入力不从心或计划和意愿难以实施的困境。因此，非营利组织作为沟通政府与市民的中介组织和第三部门，与政府、市场（企业）一起构成社会机制的三大板块，在社会保障建设中发挥着重要作用。
二 公共事务参与主体多元化是非营利组织在社会保障建设中发挥作用的必然趋势
社会保障作为一项社会公益事业，主要涵盖社会保障立法、养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、社会救助、社会福利、军人保障、补充保障等领域。在传统的计划经济体制下，政府与社会处于高度一元化结构状态，它几乎包揽了一切社会事务，扮演着“全能政府”的角色，它不仅直接干预公益性领域，而且也插手市场领域。这使得社会功能分化程度极低，社会权利相对萎缩，自治力很弱。改革开放的深入，打破了原有的一元化格局，政府逐渐从一些经济、社会领域退出，让位于经济组织和社会组织。社会领域也走上了自治化进程：一是赋予原有主体越来越大的自主权，二是允许新主体存在和发展。政府不再是所有社会公共事务的承担者，开始把部分职能让渡给市场和非营利组织，在充分考虑管理的正当性、有效性的基础上，不断将一些应该由社会自我管理的事项和权力返还社会，发挥其在社会服务和管理中的主体作用。实践证明，除了一些特定事务外，需要一些社会组织来参与解决社会事务。于是，随着政府职能的转变，客观上要求存在多元主体来承接政府和市场转移出来的职能。
从社会发展的历史来看，政府、企业和非营利组织，分别是政治领域、经济领域和社会领域的主要组织载体，在相应的领域各司其职、相互配合。企业主要致力于经济发展；政府则是站在更高层次上制定法律、政策来规范社会运行。但是，市场这只“看不见的手”与政府这只“看得见的手”并不能涵盖整个社会领域，在国家领域（公域）和市场领域（私域）之外存在着非营利或非政府的“第三域”，这便是非营利组织的活动领域。
非营利组织的兴起和发展是一种雄厚的社会资本，也是一种新的生产力，其发展壮大有助于社会运行中一些难题的解决。从西方的非营利组织发展来看，它在解决政府失灵和市场失灵问题上发挥了积极作用。实践证明，市场不是万能的，外部性、垄断、宏观经济失衡、分配不公等问题靠市场自身无法解决；政府也同样存在缺陷，许多社会和经济问题是政府解决不了或解决不好的，政府失灵会给社会带来更大的灾难，造成资源的更大浪费。非营利组织主要致力于解决“企业―市场体制”和“政府―国家体制”所顾及不了的一些社会问题，它是政府或市场不可缺的合作伙伴，已成为社会治理中相当活跃的角色。随着社会的发展和民众自主意识的提高，人们越来越多地关注在市场和国家之外的公民社会组织。这使在社会活动中充满活力的非营利组织，对政府在摆脱具体公共事务的纠缠、实现“小政府、大社会”的格局过程中，起到了独特的积极作用。非营利组织通过动员社会各方力量参与社会发展，解决那些政府容易忽视的或不便解决的边缘问题，推动社会广泛关注与帮助社会弱势群体，有利于维护社会公平，增加社会整体福利，促进社会整合，推动社会改革。
我国原有的社会保障一直由国家承办，但财力有限，使得被保障的对象较少；垄断经营的特性造成主要对上级负责和缺乏竞争，服务质量较低，服务对象的可选择余地很小。另外，城乡二元社会结构使得农村尤其是一些偏远地区的社会保障无法纳入政府提供的保障范围，除少数鳏寡孤独者或民政保障对象外，其他服务对象的需求都是由家庭或亲属来承担的。无疑，靠政府是不能解决这些“政府失效”问题的，需要新的协同性力量的出现。随着市场经济体制的建立，市场承担了政府的部分职能，在配置资源、增加财富、服务社会等方面发挥了积极作用。然而，市场为了达到获取最大利益的目标，在服务社会、提供社会保障行为方面存在着自身难以克服的缺陷，总是有意无意地要放弃那些有需要但却无法自我满足的弱势群体和弱势产业。这些政府无力、市场又无效的社会保障领域，为非营利组织的发展留下了巨大的空间，它的出现部分地补充了由于市场缺陷和政府缺陷所造成的社会保障缺损。
非营利组织与国家兴办的其他社会保障组织相比具有自身的优势。首先，非营利组织的政治性不强，官僚化程度低，容易深入社会基层，可以更多地与服务对象交流和接近那些易受损害的弱势群体；了解民众愿望和意愿，迅速反映基层民众的现实需要，并根据社会需求确定服务对象，为他们提供具有社会保障性质的服务。其次，与其他社会保障机构相比，非营利组织的机制灵活、高效，便于根据不同地区、不同领域的条件变化及时作出调整，不仅能对一些突发事件和服务对象的突发要求作出迅速反应，而且还能精确计算活动成本，大大提高服务质量与办事效率。再次，民间福利组织成员在很大程度上是依靠共同的价值观和认同感结合在一起的，具有情感型组织的特征，而增加组织的情感含量有助于提高组织的绩效水平。
可以说，社会经济的发展促使政府的社会保障模式发生改变，而改革开放又推动了社会管理的民主化进程。传统体制下的单一主体社会保障运作模式已经开始向多元主体的社会治理模式转变，其目的在于使社会各种主体的功能都得以发挥；而非营利组织作为一种社会力量的代表，由于自身与社会保障的天然联系，必将在社会保障中扮演越来越重要的角色，越来越显示出强大的生命力。
三 非营利组织在社会保障中作用的具体体现
第一，非营利组织有利于扩大就业渠道，维护社会稳定。非营利组织不仅能为解决就业牵线搭桥，而且非营利组织自身工作的开展也需要人员参与，可以创造出众多就业机会，从而缓解各国的就业压力。美国萨拉蒙教授的调查表明：22个国家的非营利组织雇用了相当于缓解1 900万个的全职工作人员，比这些国家的公用事业、纺织制造业、造纸和印刷业或化学制造业的就业还要高。非营利组织的平均规模大约是：占非农就业人口的5%，占服务业就业的10%，相当于政府公共部门就业人口的27%。[2]美、法、德三国在1990年非营利组织就业人数占总就业人数的6%，美国非营利组织一年的受薪雇员达一千多万，是解决其就业不可或缺的重要领域。积极参与这一部门的志愿者有9 000多万人，形成促进社会发展的庞大资源，构成了稳定社会的重要因素。此外，一方面，通过组织支持的各类社会活动和经济事业，为社会创造新的就业机会；另一方面，组织还可以开展教育培训项目，帮助下岗人员更新知识、掌握技术、转换观念，重返工作岗位，消解可能引发的问题。据估计，我国目前约有3 000万人活动在非营利组织领域，志愿者参与的服务时间可达八亿个工作日，也就是说非营利组织每年可以为社会创造3 300多万个工作岗位。①无疑，非营利组织正在形成对中国国企改制和产业结构、社会结构调整的一个有力支撑。
第二，非营利组织可扩充社会保障资金来源，对社会保障金的使用发挥了监督作用。一般情况下社会保障资金主要来源于以下三个方面：一是来源于政府的财政资助与拨款；二是来源于一些财团的捐助和民间的慈善捐款；三是非营利组织提供有偿福利服务所获得的收入。当今世界上大部分国家的社会保障资金是以国家为主；在一些西方国家，非营利组织为社会保障提供的资金约与政府提供的财政资助相当；我国2005年用于社会保障的财政拨款是3 600亿元[3]，而同期的非营利组织以各种物质和货币形式服务于社会保障的资金总量大约为140亿元②，加上将同期志愿者劳动以货币形式折算，总额在700亿元左右。③可以看出，非营利组织的社会保障基金来源已经构成我国社会保障的一个重要组成部分。非营利组织社会保障资金来源的多元化，突破了过去单纯依照国家财政拨款的单一体制，对缓解我国社会保障资金短缺状况无疑是非常必要的。
非营利组织作为有别于政府、企业的社会组织，能够对各级政府的社会保障资金给予体制外的监管，发挥社会监督的作用。这个监督过程是双向的：即非政府组织监督地方政府对社保资金的运用，同时非政府组织也受到相关政府部门的监督，以避免不良问题的出现。这种双向监督机制，有利于保证非政府组织和地方各级政府对这部分资金运用的公平公开性，能最大限度地发挥社保资金的作用。
第三，非营利组织能够相协解决人口老龄化危机中的很多问题，开拓了养老保障的崭新视野，是社会保障的重要支撑力量。非营利组织参与养老保障，缓解了当前我国低水平的养老保障对经济发展的压力，支持了我国社会保障体系的可持续发展。人口老龄化是一个世界性的难题，中国的老龄化问题尤其严重，2005年老年人口达1.43亿，[3]以后将逐年增加。可以说，整个21世纪的中国将是一个不可逆转的老龄社会。老龄化是一个复杂的问题，涉及养老保险、老年人福利等多种问题，其核心是养老保险。非营利组织在缓解老龄化问题的过程中，首先是为那些经济困难者提供养老保险。许多国际性慈善组织注意到了中国农村脆弱的社保体系，愿意提供一定的资金，使那些老者能够老有所养，难的是找不到一个可以合理落实这笔资金的组织，而非政府组织恰恰能承担这个角色，在其中充当中介，这在农村贫困地区表现得较为突出。其次，非营利组织开展了形式多样的敬老服务：在精神上进行项目规划，为广大老人提供广阔的活动空间，为赋闲在家的老人提供参与社会交往的机会，让他们充分享受生活的愉悦；在生活上，非营利组织可以由受过专业训练的人员提供切合老人需要的、价格低廉的服务，保证了服务的质量；对于年迈或有病的老人，组织还可以提供护理服务。一些非营利组织为适应老年人群的需求，为他们提供一些服务项目，让老年人通过参与社会活动重新融入社会生活；有些地方还对老年人提供培训，创造一些适合于他们的就业岗位，充分发挥他们的余热，所有这些都进一步健全了为老年人服务的网络。根据我国的文化传统，通过居家养老方式解决老年人的生活照料、精神慰藉、日常看护等，把老人留在家中，接受来自家庭和居住地社区的非营利组织的多种照顾，是适合老年人的身心需要和减少庞大社会开支需要的方式。同时，由非营利组织来承担老年人的日常护理，既可以使老人得到照顾，又可以使年轻劳动力得以解放出来从事正常的工作。
第四，非营利组织是整合社会力量的主要载体，为民众参与社会保障搭建了重要平台。在一定意义上，非营利组织既是实践社会保障的重要力量，也为其他社会力量参与社会保障提供了活动的平台，是政府实现社会保障的重要依托。许多外国政府把大量的社会保障服务交给非营利组织，避免了靠政府部门提供社会保障服务所产生的成本加大、效率不高、服务形式难以适应等问题。一般情况下，非营利组织为了实现自己的使命与宗旨，不受政府或市场的干扰，而是组织大量的志愿者主动承担责任，积极投身到社会保障服务中去。然而，目前社会保障部门在协助政府做好社会保障的各项工作中，由于任务繁杂、人手不足，已经显现出精力和时间上的匮乏，如果再来承载这个庞大的社会服务体系，负担将会很重。非营利组织在近几年中已经突破了原有的社会保障服务范畴，将其扩展为涵盖社会福利、社会救助、教育、医疗保健、卫生体育、环境保护、家政服务、小区管理等等全方位的社会保障工作。非营利组织已经成为实施中国式社会保障的重要机构，发挥了聚集社会力量的平台作用。在这一意义上，可以说非营利组织是社会力量的粘合剂，它改变了原来重纵向行政指挥（靠计划调节）、轻横向相互协调的僵化组织体系，它的出现为参与社会保障的各种社会力量提供了纵向、横向沟通的新渠道，有力地整合了社会力量，使大家能为了共同的信念去完成有价值的事业。
第五，非营利组织关注弱势群体，是社会反贫困的中坚力量。非营利组织最大的特点是贴近群众，这不仅是地理意义上的贴近，更是社会心理意义上的贴近。它要求自己的工作人员一定要深入民间，了解实际情况；而且有相当一部分成员就是来自社会基层组织。由于受社会公共物品的供应不足、信息不对称、分配机制失衡、自身先天不足等因素的影响，社会上产生了大量的弱势群体，他们维持基本生活都存在困难。非营利组织植根于社会，能够从社会底层和社会弱势层面开展社会救助、福利服务等工作，改善了弱势群体的生存环境，保障了其最低的生活要求，遏制由于市场化带来的对弱势群体的冲击。非营利组织的灵活性能够提供不同的保障服务，满足不同人群的需要，为在保障体系调整中处于劣势的群体提供弥补性的服务，消除改革可能遇到的阻力。非营利组织在我国的扶贫事业中，发挥了积极的作用。能够推动社会广泛关注与帮助在经济、社会发展中资金与能力薄弱的一些部门，以及一些遇到困难的社会弱势群体，如失业与半失业人员、老年人、残疾人、缺少劳动能力的儿童与妇女，以及城市下岗工人等等。非营利组织可以组织民众来帮助这些弱势群体，以自身行为带动和教育民众参与类似的活动，鼓励社会成员关注社会弱势人群，增强他们的社会责任感。
第六，非营利组织能够满足多元化的保障服务要求。伴随着社会经济的发展，以及人的意识形态的理性化和世俗化，社会分化为不同的阶级、阶层和利益集团，社会保障服务的需求呈现出多样化的趋势。但是，政府行为的“普遍性”与“局限性”难以对多元化的保障服务需求做出及时的回应与满足，企业为了追求效益最大化也不愿意从事回报较低的社会保障服务，而这些恰恰是非营利组织的优势所在，这就为非营利组织的发展提供了广阔的空间。非营利组织有大量志愿者参与社会保障服务的管理、运行和日常活动，他们扎根于民间、了解基层实际需要，同时还拥有各种职业、知识、经历、观念和不同技能的人兼职于非营利组织，使它成为高水平、高效率的运作组织，能够比较好地满足一般民众的需求。由于非营利组织的多样性，而且数量众多，或大或小，遍布社会生活的方方面面，因而比政府更有能力较好地满足社会特殊群体的需求。
第七，非营利组织提高社会保障服务的供给效率与服务质量，降低成本。社会保障服务单纯由政府来承担，难以避免官僚主义弊端所带来的侵害：机构的臃肿使服务效率与质量低下，使社会保障服务的成本上升、甚至造成浪费；对社会需求反应迟钝，行为趋于保守；在提供社会保障服务的过程中存在“寻租”行为；缺乏保障服务意识等等。非营利组织具有非政府性、民间性与公益性，它独立于政府官僚体系之外，不同于政府机构权力等级制的运行原则，不同于政府组织的形式主义和官僚作风，具有较强的使命感和灵活、精干、专业、高效的优势，能重新激活公共事务领域中被政府组织所遗漏的“治理盲区”，能灵活地调整自己以适应千变万化的世界，应对各种挑战。这些特点，使非营利组织在提供社会保障服务时具有比政府更低成本、更高效率的优势，能够提高服务质量，完善服务项目，规范服务行为。非营利组织参与社会保障，能够避免仅靠政府机构专职行使社区服务所必然带来的成本增大、效率不高、服务机制难以适应的弊端，推动社会保障体制的改革。由于非营利组织的灵活性，使它充满了创新可能，能不断在已有服务领域的基础上开发出新的服务领域。
四 结论
综上所述，非营利组织在社会保障中发挥着并可以更多发挥积极作用，它在社会保障服务的领域不断拓宽，中国政府也在鼓励非营利组织参与这方面的工作。由于非营利组织提供社会保障服务的性质和质量有着越来越大的影响，因而进一步提高了它在社会发展中的地位。实践说明，发展社会保障服务，既要高度依赖政府又要强化非营利组织的作用。
当前，中国正处于从传统社会向现代社会转变的历史时期，出现了许多新的、较为复杂的问题，老龄化趋势加快，社会矛盾增多，特别是随着人们收入的增加和生活水平的提高，社会生活需求也变得日益丰富，从原来的满足基本生活需求向改善居住环境、甚至更高的精神文化要求转化。显然，为了满足这些不同层次的需求，仅仅依靠各级政府是远远不够的。建立适应社会转型的社会保障管理体系和社会保障服系统成为当务之急。
[参考文献]
[1] 郑功成.社会保障学概论[M].上海:复旦大学出版社，2005，5.
[2] [美] 莱斯特·M·萨拉蒙,等.非营利部门视界[M].贾西津,等译.北京：社会科学文献出版社，2002.15-40.
[3] 2010年我国60岁以上老年人将达1.74亿[N].人民日报，2005-09-15(10).
① 引自2006年1月4日，在清华大学公共管理学院承担的2005年国家社科基金重大项目“非政府组织参与和谐构建的作用研究”启动仪式上，民政部民间组织管理局副局长李勇讲话。
① ② 此数据为清华大学公共管理学院NGO研究所对2000年以来中国NGO调查所得。
③ 据恩玖信息中心资料统计，我国志愿服务全年达13亿人次，80亿小时。按照每个工作日40元报酬计，折合人民币500多亿元。
⑧ 非政府组织如何参与城市管理
非政府组织在应对突发公共事件中以其独特的优势发挥了积极作用，成为一支越来越活跃的力量。因此，给非政府组织充分发展的空间，让非政府组织尽显其能，是整个社会应对突发公共事件的必要途径。 本文以我国四川汶川“5·12”地震为例，从我国的现实情况出发，立足于政府管理的视角，比较分析了非政府组织参与突发公共事件应急管理的优势和面临的困境。通过比较政府和非政府组织在突发公共事件应急管理中的异同，分析了非政府组织在突发事件应急管理中的优势和作用。但是，非政府组织作为突发事件应急管理多元主体中的一支重要力量，尚未充分发挥其应有的作用。因此，研究如何整合政府与非政府组织的资源和力量，加强二者的合作，建立政府部门与非政府组织无缝对接的应急管理体系具有重要的现实意义。非政府组织参与突发事件的应急管理可以弥补政府公共服务的不足，形成多元主体参与的社会整体应对网络，也有利于政府从全能型政府向有限政府的转换。 笔者运用治理理论，提出了在突发公共事件面前，政府和非政府组织实现合作共治的可行性和创新思路，为完善现代应急机制和进一步提高政府效能，提供有益的参考。
⑨ 非政府组织在职能方面有什么特点
1）.非政府性
非政府组织作为非营利性部门，它不是政府部门或其附属机构，而是非政府性的组织。非政府组织的这一特性，使得它能够独立于政府之外自主为社会服务，同时，还能够在一定程度上为社会提供公共产品与公共服务，同政府平行存在与市场进行公开、公平、平等的竞争。从而克服因政府垄断经营和管理公共产品的体制所带来的公共产品的高成本现象，这也是发展非政府组织的基本理由之一。非政府组织的非政府属性，使它的发展还能进一步推动社会民主的发展，为建立社会民主与法制提供动力因素。
2）.组织性
非政府组织活动是一种团体性的活动，它不是分散的个人行为。因此，非政府组织消除了个人行为的单打独斗的缺陷，为其组织的发展和为社会公众作一些有益的活动奠定了基础。同时，非政府组织的组织性，为规范非政府组织的行为提供了客观依据。因为是组织性的活动，其活动目标与活动范围都是引人注目的，这就客观上形成了社会、法律对非政府组织的有效监督。
3）.公益性
非政府组织一个显著的特征是，不以营利为目的的行为活动的公益性。这种公益性不仅对政府失灵与市场失灵是一个补充，而且，它们能够为社会尽最大的可能提供一些社会所有公众都可以使用的公共产品。
4）.自治性
非政府组织还是一个自治性组织，它的行为是在法律和公共制度约束规范基础上产生的，因而，其自治性程度非常高。由于它们所做的公益事业是在志愿基础上产生的，所以它们不像其他的社会私人组织和政府组织那样具有很大的被动性，这种自主、自愿、自律的主观意愿使非政府组织自身有了很高的自治性。
5）.非政治性
非政府组织不参与政治活动，它属于一种中介性组织。因此，非政治性是非政府组织的一个基本特点。非政府组织的非政治性，使得它们有了非常宽松的环境创造性地为社会提供公益活动和公共产品。
6）.非宗教性
非政府组织既是非政治性的，同时也是非宗教性的。它与那些宗教活动不同，宗教活动是一种信仰，但不一定为社会来志愿提供有益的公共产品，而非政府组织没有自己的宗教信仰，却专门为社会提供公共产品与公共服务。