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我国公共服务面临的问题

发布时间:2022-09-26 22:17:51

① 1.试论述我国目前公共服务资源配置中存在的问题。

摘要 我国公共服务现状及存在的问题

② 我国体育公共服务发展不平衡不充分的影响因素是什么呢

党的十九大报告中指出“广泛开展全民健身活动,加快推进体育强国建设”。这说明全民健身已经上升为国家战略,由此涉及13亿人健身休闲的体育公共服务总供给不足以及供给不充分、不平衡等问题也愈加凸显。

长期以来,按照“奥运争光计划”这一国家战略的要求,各级政府体育主管部门把发展竞技体育作为首要任务去落实,导致一切资源投入都倾向于竞技体育的发展,造成了当前我国体育公共服务供给总量不足的情况。体育强国建设不仅需要竞技体育的高速发展,同时也需要群众体育齐头并进,资金投入以及专业人才的短缺已经成为制约我国体育公共服务高质量发展的重要因素。

现阶段,我国体育公共服务仍然是以政府主导的单向运行机制,长期以来政府主导的管理模式在实际操作中存在着许多问题。随着我国社会主义市场经济的不断完善,经济发展已由高速增长转向高质量发展,体育公共服务却仍是以政府单一管理为主,导致权力过于集中,市场和社会组织参与程度较低,“强政府、弱社会”的管理模式仍在上演。

而在一些发达国家和地区多数是以社会管理运行为主,以社会组织和市场为导向提供私营的体育产品和服务。因此,在体育公共服务管理体制改革的进程中,政府要始终坚持简政放权,分权让利给社会组织和市场,逐步形成政府、社会组织、市场多元主体协同参与的体育公共服务管理体制的新局面。

③ 我国公共服务型政府建设存在的问题

服务型政府建设中的问题
一 建设理论准备不足
二 流于形式缺乏体制创新
三 没有完善的机制内和法律制度支持他的建设容
1政府和公务员的绩效考核制度不健全
2我国立法系统还不完善
3与其相呼应的社会保障制度不完善
4政府责任机制不健全
四 把服务型政府当做电子政务建设
五 没有明确的服务要求和质量标准来规范政府服务
六 公务员素质不能适应建设服务型政府的客观要求
七呈现政府热公民冷的情况

④ 公共服务均等化:理论、问题与对策

内容 提要: 逐步实现基本,公共服务均等化已成为我国现阶段公共财政建设的重要内容三本文拟对公共服务均等化的若干理论问题加以阐释,在此基础上,指出了我国公共服务均等化的现状和问题,并提出了相应的对策。

关键词: 公共财政,公共服务均等化,转移支付制度

2005年10月11月中共十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济租社会发展第十一个五年规划的建议》要求,要“按照公共服务均等化原则,加大国家对欠发达地区的支持力度,加快革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区经济社会发展 ”。2006年1Q月11日中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会壬义和谐社会若干重大问题的决定》进一步提出,“完善公共财政制度,逐步实现基本公共服务均等化。”公共服务均等化问题已成为当前我国经济社会发展中的一个重要 热点 问题。

一、公共服务均等化的若干理论问题

(一)公共服务的涵义与分类:

1.公共服务的涵义。在研究公共服务的涵义时,主要应从以下两个角度进行分析:(1)公共服务属于服务范畴,因此,首先要弄清何为服务?从经济学角度看,服务是相对于生产来说的。根据产业结构的划分,三次产业中,第一产业是农业,第二产业是工业和建筑业,这两个产业是物质资料的生产部门,生产出来的产品具有实物形态。笫三产业属,于服务行业,不生产物质产品,只提供劳务服务。因此,服务也称劳务,即不以实物形式而以提供活劳动的形式满足人们的某种特殊需要。在我国,第三产业即服务行业又可分为4个层次:第一层次是流通部门,包括交通运输、邮电通讯、商业等;第二层次是为生产和生活服务的部门,包括金融、 保险 、房地产、公用和居民服务业等;第三层次是为提高科学 文化 水平和居民素质服务的部门,包括 教育 、文化、科学、卫生等;第四层次是为社会公共需要服务的部门,包括国家机关、政党、社会团体等。(2)公共服务属于公共物品范畴。公共物品和服务与私人物品和服务相对应。公共物品具有两个基本特征:消费的非竞争性与受益的非排他性。这里的公共物品,包含着公共服务的内容,区别只在于,生产领域的公共物品是有形的,而服务领域的公共物品—则是无形的。因此,有关公共物品的分析担适用于公共服务。与公共服务相对应的是私人服务,私人服务通过市场来提供,公共服务则主要由政府来提供。有些服务是介于公共服务与私人服务之间的准公共服务,既可以私人通过市场提供,也可以由政府提供,还可以由私人和政府共同提供。这里所讲的“提供”,是指“掏钱”,由谁掏钱就是由谁提供。政府提供,主要是通过财政支出来实现的。通过上述两方面的分析,—可以看出公共服务的内容,既包括第三产业中的第四层次,即国家机关通过直接提供劳务,为社会公共需要服务,也包括政府通过财政支出向居民提供教育、卫生、文化、社会保障、生态环境等方面的服务。

2.公共服务的分类:基本公共服务和一般公共服务。什么是基本公共服务?这有各种不同的理解。一种观点认为,所谓基本公共服务,是指直接与民生问题密切相关的公共服务。中共十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中,把教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等列为基本公共服务,就属于这种情况。另一种观点认为,基本公共服务,应是指纯公共服务,因此不能笼统地讲文化、教育、科学、卫生、社会保障等是基本公共服务,只能提其中的义务教育、公共卫生、基础科学研究、公益性文化事业和社会救济等,属于基本公共服务。还有一种观点认为,基本公共服务是一定发展阶段上最低范围的公共服务。笔者认为,基本公共服务,应该是指与民生密切相关的纯公共服务。除去基本公共服务以外的服务,都属于一般公共服务,如行政、国防、高等教育、一般应用性研究等。

(二)均等化的涵义与标准

1.均等化的涵义。“均等化”,就字面理解包含均衡、相等的意思,而均衡有着调节、平衡的过程,最后达到相等。当然,这里的相等,只能是大体相等,不可能绝对相等。均等的内容包含两个方面:一是居民享受公共服务的机会均等,如公民都有平等享受教育的权利。二是居民享受公共服务的结果均等,如每一个公民无论住在什么地方,城市或是乡村,享受的义务教育和医疗救助等的公共服务,在数量和质量上都应大体相等。相比之下,结果均等更重要。

2.均等化的标准。有3种理解:一是最低标准,即要保底。“一个国家的公民无论居住在哪个地区,都有平等享受国家最低标准的基本公共服务的权利。”“这个均等化我们理解就是要托一个底,是政府应该提供的诸如普及义务教育、实施社会救济与基本社会保障这类东西,对其应该保证的最低限度的公共供给,必须由政府托起来。”二是平均标准。即政府提供的基本公共服务,应达到中等的平均水平。三是相等的标准,即结果均等。这3个标准并不完全矛盾,实际上这是一个动态的过程,在经济发展水平和财力水平还不够高的情况下,一开始首先是低水平的保底,然后提高到中等水平,最后的目标是实现结果均等。当然,要做到结果大体均等,政府的供给成本就不能是均等的。

公共服务均等化,或者说基本公共服务均等化的终极目标是应当使人与人之间所享受到的基本公共服务的均等化。由于个人总是处于某个地区或城市和乡村之间,为了实现这一终极目标,可以阶段性地通过实现地区之间和城乡之间基本公共服务的均等化,进而实现人与人之间的基本公共服务的均等化。目前,学术界关于公共服务均等化问题研究的文献,大多都是从地区之间和城乡之间的公共服务均等化的角度来谈的,因此,公共服务均等化应当包括地区之间的均等,城乡之间的均等和人与人之间的均等。

(三)均等化的理论基础:福利经济学和公共财政的重要特征

20世纪20年代,英国经济学家庇古开创了福利经济学的完整体系。为实现福利最大化的目标,庇古考虑到两个问题:一是个人实际收入的增加会使其满足程度增大,二是转移富人的货币收入给穷人会使社会总体满足程度增大。据此,他提出了两个基本命题:国民收入总量越大,社会经济福利就越大;国民收入分配越是均等化,社会经济福利也就越大。庇古的这项贡献对公共服务均等化起到了基础性的影响。由于公共服务也是由国民收入形成,对公共服务的分配能对国民收入的分配起到重要作用,能够增进社会福利,促进社会福利最大化,特别是政府财政收入占CDP 比例较高的时候。公共服务资源一般由政府掌握,主要由政府通过财政支出等手段予以配置,如果出现配置失当的情况仍然要由政府自身来纠正。庇古的国民收入均等化思想对公共服务均等化具有启示性意义,政府应当通过公共服务均等化来实现全社会福利最大化。

公共性是公共财政的本质特征。这是因为,政府是整个社会的代表,政府的财政收入来自于全体社会成员,因而,公共财政支出也必须用于全体社会成员,即要求政府必须对所有经济主体和社会成员提供“一视同仁”的服务。在“一视同仁”的政策下,政府及其公共财政在为社会提供服务的过程中,对所有的社会成员应该是公平对待的。而在“区别对待”的政策下,政府及其公共财政实际上只着眼于和偏重某些经济成分、某些社会集团和少数乃至个别社会成员的利益。政府为社会提供服务时的“一视同仁”,是具体通过公共收入、公共支出和转移支付制度来实现的。

二、我国公共服务均等化中存在的问题

在分税制的条件下,公共服务均等化的实现机制主要包括3个方面的内容:建立公共服务型政府,完善公共财政制度;合理划分各级政府的事权和财权关系;建立均等化的转移支付制度。目前,我国在这些方面都存在不少问题。

(一)公共服务型政府仍未建立,公共财政制度尚不完善

1.政府用于公共服务方面的投入不足。目前我国的政府职能转型滞后,尚未实现由“经济建设型政府”向“公共服务型政府”的转型,政府的“缺位” 与“越位”状况并存,突出表现在用于公共服务方面的投入严重不足。义务教育、公共卫生、基础科研和公益性文化事业是公共服务最典型的项目,政府最应该担负起提供这部分公共服务的责任。而从1993年以来的政府支出情况来看,政府对这方面投入的力度不够大。表1的一组数据较能体现这种情况:

从表1可以看出,基本建设支出占国家财政支出总额的比例始终保持在12%左右的水平(这部分支出大量地反映在预算外),没有呈现较大幅度的下降;行政管理费占国家财政支出总额的比例,1978年为4.71%,1993年为11.54%,21304年上升到14.25%;文教科卫支出占国家财政支出总额的比例不仅没有增大,反而从1993年的20.63%下降至21)04年的18.06%。由此可以看出,政府对基本的公共服务的投入比重过低。

2.地区间和城乡间公共服务差距悬殊。严格意义上的公共服务均等化,是指向全国各地的居民提供在使用价值形态上大体相同水平的公共服务。我国地区差距较大,提供同样使用价值的公共服务,其所面临的成本是不一样的。尤其对于我国西部地区,提供与东部地区同样的公共服务,其所需要的成本往往是更多的。因此,在我国目前情况下,为使公共服务均等化,应当使西部地区的人均财政支出比东部更大才能满足均等化的要求。下面选取1995—2004年全国各地区的人均财政收入和财政支出的数据来看地区间的差距情况,同时选取变异系数这个指标来对差距情况加以衡量,变异系数的值越大,则全国各地区人均财政收入 (或支出)差距越大;反之,则全国各地区人均财政收入(或支出)差距越小。

图1描述了1995—2004年全国各地区人均财政收入和支出的变异系数变化情况。从中可以看出,在中央政府对地方政府转移支付后,全国各地区人均财政支出的差距不仅没有呈现减小的趋势,反而地区间的差距在不断拉大。也就是说,如果考虑到提供同样使用价值的公共服务所面临的成本问题,实际的公共服务差距比人均财政支出反映的差距还要大得多。

事实上,通过选取部分公共服务项目的人均支出额来看,东部、中部和西部的公共服务的水平差距不仅没有缩小,反而还有扩大的趋势。这里选取生均教育费用支出的指标来看这一趋势。

1998年,我国普通小学生均教育经费支出平均为625.36元,最高的为上海2621.16元,最低的为贵州296.44元,最高额与最低额的比值(即极差率)为8.84。2003年,我国普通小学生均教育经费支出平均为1295.39元,最高的为上海7030.12元,最低的为河南 677.43元,最高额与最低额的比值为10.38。可见,从1998年至2003年,就最高额和最低额的差距来看,全国各地区普通小学生均教育经费支出的差距呈扩大趋势。就城乡公共服务差距而言,这种差距已经成为导致城乡收入差距的重要因素。城乡公共服务供给的严重失衡,使农村居民、尤其是农村贫困群体难以获得基本的公共服务,并由此导致他们最基本的生存权和发展权得不到保障,直接限制了农村人口素质的全面提高。

有学者估计,城乡间义务教育、基本医疗和社会保障等公共服务的差距将2004年我国名义城乡收入差距3.2:1的比例扩大至5:1到6:1的水平,公共服务因素在城乡实际收入差距中的比例大概为30%~40%。也有学者估计,在导致收入分配差距的各种因素中,教育因素大概占20%。

(二)各级政府间的事权与财权关系划分不清,基层政府财政相当困难

目前,我国各级政府之间的职责划分不清,不规范,即事权不清。在此情况下,各级政府间事权层层下放,而财权和财力却层层上收。目前基本公共服务的事权,主要由县乡基层财政来承担,像义务教育、公共卫生、社会保障和福利救济等支出大都由基层财政负担,例如,据调查,我国的义务教育经费78%由乡镇负担,9%左右由县财政负担,省负担11%,中央财政负担不足 2%;又如,预算内公共卫生支出,中央政府仅占卫生预算支出的2%,其他均为地方政府支出,而在地方政府,县、乡共支出了预算的55%~60%。而在许多国家,这些基本公共服务大多由中央和省级财政负担。另一方面,从财权和财力来看,基层政府没有税收立法权,没有举债权,也没有独立的主体税种,收入主要依靠共享税,使其掌控的收入极其有限,而转移支付又不到位。据统计,目前拥有占全国人口70%以上的县乡财政组织的收入仅占全国财政收入的20%左右。可见,财力与事权的不匹配是基层财政困难的根本原因,也是基层政府提供公共服务能力不足的关键。

(三)转移支付制度总体设计存在缺陷,形式过多,结构不合理

目前我国中央财政对地方财政的转移支付包括财力性转移支付、专项转移支付、税收返还及体制补助4种方式。其中,财力性转移支付又包括:一般性转移支付、民族地区转移支付、县乡财政奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付和年终结算财力补助等方式。此外,按照转移支付形式的性质划分,可以分为以下几大类:

1.税收返还、体制补助和结算补助,这几部分是1994年分税制财政体制改革后财政转移支付的主要组成部分,其性质是维护既得利益,是旧体制的延续,不具有均等化功能。

2.一般性转移支付,是在支付过程中按规范和均等化的原则进行,这是国际上通常称为的均衡性转移支付。

3.专项转移支付,服务于中央宏观政策目标,用于增加农业、教育、卫生、文化、社会保障、扶贫等方面的专项拨款,目前这些重点项目主要用于中西部地区。但其核定并不规范,加之往往被层层截留和被挤占、挪用,其性质属于非均等化转移支付。

4.其他转移支付,包括民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、“三奖一补”转移支付等,其性质属于专项转移支付,但在一定程度上又具有均等化的性质。目前,财政部门将这部分转移支付连同上面的一般性转移支付合在一起,称作“财力性转移支付”。

以2005年为例,对上述4种性质的转移支付加以分析,如表2和图2所示:

1994年后转移支付的方案设计对分税制改革的顺利进行和平衡各地区财力起到了非常重要的作用。但是总体来看,仍存在着制度设计上的缺陷,具体表现在以下几个方面:

第一,转移支付形式过多,相互之间缺乏统一的协调机制。目前,世界上绝大多数国家将转移支付也分为均等化的一般性转移支付和专项转移支付两种万形式,且一般性转移支付占转移支付的绝大部分。而我国转移支付形式过多,且各种形式的转移支付在均衡化的过程中有所交叉,管理混乱。

第二,税收返还的制度设计不利于公共服务均等化的进行。新体制下采取的税收返还制度,是在保证既得利益的基础上进行的,这对1994年的“分税制”的改革起子重要的推动作用。中央对.地方上划的税收按基期年如数返还,并逐年递增,税收额多的地区得到的返还额多,其财力充裕,而税收额少的地区得到的返还额少,财力依旧不足。税收返还占中央对地方转移支付的比例较大,2002年税收返还占到中央对地方转移支付总规模的41%,2005年税收返还也占中央对地方转移支付总规模的33%。这种对所有地区无差别的基数税收返还,不仅未解决因历史原因所造成的财力分配不均和公共服务水平差距大的问题,反而在新体制下肯定了这一差距,这也不利于缓解地方收入分配不合理、不公平的现象。

第三,一般性转移支付规模过小。在转移支付形式中,真正属于均等化转移支付形式的实际上只有一般性转移支付,其所占比重很小,目前只占转移支付总额的10%,因此,均等化作用有限。

第四,专项转移支付规模过大,且运行不规范。专项转移支付是着眼于解决地区间具有外溢性的公共物品或公共服务的提供问题,着眼于国家宏观调控、促进各地协调发展和调整产业结构、优化资源配置的政策目标。但是,目前对专项转移支付的准人不甚明确,专项转移支付规模过大。2005年,专项转移支付的数额占中央对地方转移支付数额的31%。此外,部分专项转移支付项目设置交叉重复,分配制度不够完善,资金投向较为分散。

三、对我国推行公共服务均等化的建议

(一)建立公共服务型政府,完善公共财政制度

在市场经济中,市场对资源配置起到基础性的作用。政府应该对市场机制失灵的领域发挥作用。政府要继续推进政企、政资、政事分开,政府与市场中介组织分开,杜绝对企业生产经营的直接干预,把工作重点真正转移到为市场主体服务和创造良好发展环境上来。政府不能以牺牲提供公共服务为代价专注发展经济,更不能介入市场能够配置资源的领域与民争利。要树立正确的政绩观,建立体现科学发展观与构建和谐社会要求的经济社会发展综合评价体系,实现政府职能的转变。

(二)完善财政体制

应当进一步明确中央政府与地方政府以及地方各级政府之间在提供义务教育、公共卫生、社会保障和生态环境等基本公共服务方面的事权,健全财力与事权相匹配的财政体制。由于各类公共服务具有不同的性质和特点,各级政府承担的事权责任,也应有所区别。例如,社会保障和生态环境等公共服务,由于涉及面广和具有更大的外部性,主要应由中央政府和省级政府提供,由县级政府管理;义务教育和公共卫生等公共服务,应由中央、省和县三级政府共同承担,各级政府承担的比例,应视各地经济发展水平而定。在经济贫困地区,应全部由中央与省级政府承担,通常情况下,以省级政府为主;在经济中等发展地区,应由三级政府共同承担,但中央和省级政府应负担50%以上;在经济发达地区,应由三级政府共同承担,但以县级政府承担为主。总之,在提供基本公共服务的事权划分上,应改变过去传统的按事务的隶属关系划分的办法,以便使财力与事权能够相匹配。明确事权划分后,应通过法律制度固定下来。

(三)完善均等化的转移支付制度

1.试行纵向转移与横向转移相结合的模式。世界各国大都实行单一的纵向转移模式,即中央政府对地方政府、上级政府对下级政府的财政转移支付模式,只有德国、瑞典和比利时等少数国家实行纵向与横向混合的转移模式。我国东部与中西部地区差距过大,中央财力又十分有限,单靠中央对地方的纵向转移,实现地区间公共服务的均等化,将会旷日持久,遥望无期,难以实现。我国东部发达省区支援西部不发达省区已有一定的政治思想基础,如发达省区与西藏、青海等省区之间的对口支援,只是尚未形成制度,更何况目前我国东部发达地区的经济发展水平和收入水平已接近一些发达国家的水平,有条件、也有义务从财力上支持不发达地区的发展。东部发达地区支援中西部不发达地区,有利于加快地区间的协调发展,提高国家整体经济发展水平,从而最终也有利于东部地区经济的发展。因此,可以在目前以纵向转移模式为主的同时,试行横向转移支付。

2.完善转移支付形式

第一,取消税收返还和体制补助。税收返还的制度设计为1994年的分税制财政体制改革起到了重要促进作用,是中央对地方财政转移支付的重要组成部分。但是,这种制度维护了地方的既得利益,是旧体制的延续,同时税收返还的数量巨大,不利于公共服务均等化的实现。因此,不能将其永久化和固定化,甚至扩大化。目前已经具备了取消税收返还的条件。为了减少阻力,可以规定一个过渡期(如3~5年),分步实施,逐步到位。

体制补助是1994年分税制改革后从旧的财政分级包干体制中延续下来的转移支付形式,属性和政策目标不明确,随着时间的推移,这种形式的均衡化效果进一步减弱。建议尽快取消体制补助,将其并入一般性转移支付。

第二,调整财力性转移支付。现行财力性转移支付主要包括:一般性转移支付、民族地区转移支付、县乡财政奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、年终结算财力补助等。这里,除一般性转移支付外的其他类型的财力性转移支付都是因为中央出台某项政策导致地方财力不足引起的,或者用于某些专门事项的。这只能作为一种过渡性 措施 ,而不能使其制度化,否则,如果每出台一项政策,就增加一项财力性转移支付,势必会造成财力性转移支付的混乱和不规范。因此,应当将财力性转移支付整合为一项统一的一般性转移支付。

第三,科学界定专项转移支付标准,控制准人条件和规模。首先,要科学界定专项转移支付的标准,即要明确具备什么条件才能列入专项转移支付。通常来看,列入专项转移支付的项目,应是具有外溢性、突发性、特殊性、非固定性等特征的项目。根据专项转移支付应具备的上述特征,像义务教育、公共卫生、社会保障和一般性的扶贫等支出都不应列入专项转移支付的范畴。其次,要控制专项转移支付规模。专项转移支付,只能是次要的、辅助的形式,因此,规模不能过大。此外,要加强对专项转移支付项目的监督检查和绩效评估,防止被截留、挪用,提高其使用效果。

⑤ 我国政府公共关系发展面临哪些问题

我国政府公共关系存在的问题

20世纪80年代以来,随着改革开放的发展,公共关系逐渐被国人所认识,并很快风行于各行各业、各个领域。起初,公共关系作为一门科学和一门管理艺术而被重视起来的并不是在中国。虽然,我国早在古代和近现代也有些公共关系的思想,但并没有成为体系,也没有进行深入的探讨和研究。公共关系在我国是舶来品。如前所述,我国真正将其引入是在20世纪80年代,而且起初应用的范围很窄,仅仅是在我国南方部分城市的酒店管理中运用,一直没有得到真正的重视。

公共关系在我国被政府所借鉴是在1988年底,当时新华社两位记者以“政府形象”为题,报道了上海市实行廉政的情况,很快引起了研究组织形象的公共关系界人士的格外关注。人们据此分析,我国公共关系的热点已经不再局限于企业界,而开始进入社会政治领域。随后,在我国一些大中城市政府广泛结合当地文化开展了公共关系活动,树立了当地的城市形象,宣传了当地的地方文化。例如,潍坊的国际风筝节、淄博的陶瓷琉璃艺术节、哈尔滨的冰灯节等。1991年,国务院新闻办公室宣告成立。与此同时,全国政协决定立新闻处。到2004年,我国正式在全国地方政府设立新闻发言人,标志着我国政府公共关系的长足进步。

虽然,政府公共关系在我国现代化的发展进程中发展迅速,效果明显,但公共关系被我国引进晚,且公共关系被我国政府部门重视也迟。归纳起来,存在的问题主要有以下几个方面:

(一)政府公关意识较淡薄

公关意识的内容包括很多,其核心内容主要有塑造形象的意识、服务公众的意识、协调沟通的意识、立足长远的意识。但到目前为止,普遍来讲,许多官员的政府公关观念还极为淡薄,既没有认识到政府公关活动的重要性,更谈不到将其上升为一种价值观和管理哲学,渗透到政府工作人员的日常行为之中。

首先表现在缺乏自觉利用传媒手段进行形象投资、形象管理、形象塑造的形象观念。政府形象,主要指政府及工作人员在民众心目中的美誉度大小,是政府获得民众欢迎、接纳、信任的程度。[12]固然,政府工作具有权威性与政策性,但无论是从民主政治的大气候还是从中国特色的社会主义政府公关的“小环境”来看,所谓的权威性及政策性都必须建立在民众信赖政府的基础之上,政府的形象如何,直接关系到党和政府的威信及工作的成败。许多政府工作人员心目中没有形象意识,对现代传媒的重大作用了解不够,又十分缺乏应有的传播技巧,表

现在决策和行动中则是对自觉进行形象投资和形象塑造重视不够。

其次,公关观念的淡薄具体还表现在缺乏为公众服务的观念,门难进、脸难看、话难听、事难办的现象时有发生。一些领导干部更多考虑其权威性和政策性,习惯于高高在上,发号施令,不愿踏踏实实为群众为社会奉献,通过自己的工作为群众带来满意和方便,用热诚的服务去赢得好感和信赖。更有甚者,将手中的权力作为群众办事的路障进行“关、卡、压”,严重败坏了政府的形象。

第三,缺乏协调观念,表现为不善于调节、平衡和统一各种不同的关系、不同的利益、不同的要素,不懂得“兼顾”、“统筹”、“缓冲”和必要的“调和”、“折衷”的意义和价值。目光短浅,思路狭隘,经常陷入难以协调的矛盾中。

现在许多地方政府官员既没有认识到政府公共关系活动的重要性,更谈不上将其提升为一种价值观和管理哲学,渗透到工作人员的日常行为之中。一方面缺乏自觉利用传媒手段进行形象投资、管理与塑造的意识,另一方面缺乏为公众服务的意识。更有甚者,将手中的权力滥用,起到截然相反的作用,严重损坏了政府的威信与形象。

(二)我国政府公关机构设置不完善

政府大量的、经常性的公共关系活动是由政府内部公共关系机构承担的。因此,政府内部公共关系机构的建立和健全,对于政府公共关系活动的有效开展产生着直接的影响。由于政府的行政管理涉及社会事务的方方面面,其管理覆盖之宽、所面对的公众之复杂、信息流量之大,都是其他任何组织不能相比的。这就要求政府内部必须有专门的机构去承担和完成传播沟通、信息咨询、协调引导等公共关系,以保证政府机构的正常而有效的运作。当然,政府内部的公共关系机构未必要冠以“公共关系”名称,有些承担着公共关系职能的机构如办公厅、调研机构、人民来信来访办公室、举报中心等也承担着其他方面的上述业务。

目前,我国各级政府陆续成立了一些公共关系职能部门,但设置往往分散,职责不一,很难满足政府公共关系的客观需要,现在推行的政府发言人制度不失为一种政府公关的好制度,有助于完善政府的行政行为,改善政府的整体形象。但是,政府发言人往往处于被动的地位,缺乏主动推销政府行为或者国家政策的能力。这样的新闻发言人制度对于消除公众对政府决策的疑虑作用不大,弄得不好,反而会增加公众对政府行为和政策的抵触情绪。因此,政府公共关系机构的合理设置是十分重要的。

到目前为止,除深圳市政府外,其他各政府机构设置中没有相对独立的公共

关系部门。当然这并不等于说政府就没有公共关系活动,事实上,具有公共关系性质的工作分散在办公厅(室)、调研、宣传、对外联络、新闻发布、信访、外事等职能部门中。显而易见,人们在认识上对公共关系是有些混淆不清的,在机构设置上也过于分散,没有统一的公共关系工作机构。这样就会造成职责不清,影响公关工作的效率,进而影响政府工作的效率。

(三)缺少专业从事政府公共关系的人才

无论是社会组织还是公共关系机构开展公共关系工作,最终都是由公共关系人员具体执行。离开公共关系人员,社会组织和公共关系机构只是抽象的公共关系主题。从公共关系学的意义上讲,公共关系人员实际上是有严格限制的。它主要是指公共关系的专业人员或者是公共关系职业的从业人员。他们需要经过严格的专业训练和长期的实践锻炼才能造就,他们有自己特有的素质条件、能力条件。政府公共关系人员是指在政府公共关系部门或机构中专门从事公共关系工作的各类人员。他们是政府公共关系工作的主要力量,是公共关系活动的设计者和实际操作者。因此,对公共关系人员的结构进行科学的配置,选择和配备职业素质较高的公共关系人员,是搞好政府公共关系的前提条件,直接决定和影响政府公共关系活动的效能。遗憾的是,在我国的各高校中虽然有个别高校如厦门大学有开设公共关系的专业,但没有开设政府公共关系的专业,所以我国缺乏专业性的政府公共关系人才。从知识结构看,我国现有的政府公共关系人员,真正具有政府公共关系方面系统知识的为数不多;从能力素质看,我国政府公共关系人员的创造能力和社交能力不强,老成持重者居多;从年龄结构上看,我国政府公共关系人员的年龄结构偏大,使得政府的公共关系手段、方式等都趋向老成保守。

(四)我国政府公共关系理论支持不够

现代公共关系传入我国仅有20个年头,公共关系运用到政府行政管理中也不过仅10年而已。在我国关于公共关系研究关的书籍有很多,如廖为建主编的《公共关系学》,蒋春堂主编的《公共关系学教程》,刘金同、杨专志、刘水国共同主编的《公共关系实务》等。但到目前为止,关于政府公共关系学的研究还不够完善。目前我国市场上关于政府公共关系研究比较系统和完整的书籍只有詹文都主编的《政府公共关系》。因此,可以看出政府公共关系的理论在我国的发展还属于萌芽阶段。

实践的发展需要理论的支持,当然理论也是源于实践的,由于公共关系传入我国晚,真正意识到政府公关的重要性,把它作为一门科学去研究的日期也晚,

所以造成了政府公关与我国实践少,广大学者难以结合本国的情况展开研究。但是,政府公关目前在我国发展迅速,且我国政府也越来越感觉到政府公关在政府行政管理中的重要性,重视政府公关的发展和在实际中的运用,所以我国政府公关在未来一定会有可喜的出路。属于我国政府的公关理论书籍也一定会繁荣。

(五)对公众有倾向性选择造成政府公共关系的偏失

政府开展公共关系活动所面临的外部公众主要有本国社会的企业、新闻媒介、社区公众、社会名流、国际公众、人大、政协等,与其他社会组织相比,政府所面临的公众结构极为复杂。政府会因本身追求目标的影响对不同类型的公众进行有倾向性的选择,由于受短期目标的影响,在对象选择上往往表现出一定程度的错误倾向。首先,重首要公众,轻次要公众。由于上级政府要害部门、人大、政协等对政府建设成就的评价,对政府领导人的政治前途产生重大影响,政府倾注了极大的注意力,他们是政府想追求的公众。而一些不能直接给政府带来现实性重大影响的公众如社区公众、部分企业,常常被排斥在政府部门的视线之外,更有甚者还为一些弱势群体划定了禁止活动范围。其次,重行动公众,轻潜在公众。潜在公众是指受到社会组织的某种影响,已面临某一共同问题,但本身尚未意识到这种影响和问题的公众。政府往往忽视这一部分公众的存在,不能采取有效的预警措施,致使问题暴露后无法避免不必要的损失。行动公众是面临共同问题并意识到问题存在的公众。这类公众不仅表达意见,而且已经采取实际行动,对组织构成压力,而且负面影响比较大。政府在解决行动公众问题时耗费的人力、物力、财力都比较多,对潜在公众很少关注,往往是问题出现后,潜在公众变为行动公众时才消极被动地采取补救措施,严重损害了政府的形象。

(六)传播沟通渠道不畅

首先,不能运用公共关系传播手段进行行政传播。公共关系强调“双向对称”的沟通模式,而行政传播多是采取命令、指示、发布文件等形式,传播内容一旦确立,便须立即遵照执行,上传下达,立竿见影。由于传统行政命令式根深蒂固,政府在与公众进行沟通时,习惯性采取行政传播方式,运用公共权威强制性的手段,单向与公众进行交流,而公众的评价不能及时的反馈给政府,沟通少,这样严重影响了政府与公众之间的关系。其次,政府公关传播双向交流的方式少,渠道少,效果不佳。在我国,类似于各种向政府提供信息的渠道主要有信访、基层访问等方式。但是这些作为政府公关“双向交流”的方式似乎有些牵强。信访制度只是为制约行政机关而设置的一种监督机制,公众往往囿于官本位思想的影响,

对政府的依赖性很强,缺少参政议政的意识和能力,并不能开诚布公的与政府进行有效地交流。再次,政府公关传播透明度不高。尤其是地方政府,以至流传“凡是公开的都是不重要的,凡是重要的都是不能公开的”的说法,政府公关传播透明度不高已成不争的事实。一些政府开放日、市长热线、市长接待日等活动被新闻媒体大加褒扬,解决了一些公众平时办不了的事情,但远还没有形成真正的政府公共关系理念。

二、改进我国政府公共关系的建议

尽管我国的政府公关已取得了巨大的成效,但毋庸置疑,其发展仍面临着很多困难和障碍,它受制于所赖以生存的历史背景和社会基础。基于以上存在的问题,除了认为要加强政府公共关系理论研究之外,我们还归纳总结了以下几点建议,以加强政府与外界的联系和沟通,建立政府与广大社会公众之间的良好关系,转变政府职能,由传统政府向“服务型”政府转变,改善政府形象。

(一)在政府机构设置上,建立专门独立的政府公关部门

当今世界发达国家一般都建立有统一的政府公关机构,我国在精简机构的同时也要合理配置政府的职能,增设政府公关机构,以适应社会主义市场经济发展的需要。根据我国的实际情况,可以设想合并民政、信访、新闻办等机构,组建公共关系局,直属行政首长领(类似企业中总经理负责式公关管理模式),将与公共关系相关的职能集中起来,统一由公共关系局来行使。这样既精简机构,又增强了政府的公关职能,更能加强政府和广大公众的联系和沟通。例如民政的救济,信访的内部接待、协调、新闻办的新闻发布、宣传等职能都与公共关系直接相关,应该集中管理,这样可以从组织上保证政府公关的有效开展。这一设想在我国一些地区进行了试点,有效地克服了机构臃肿、职能交叉带来的弊端,将联络、接待、信息服务、策划等内容融为一体,成为政府对外交往的窗口,在增加社会公众对政府的理解,信任和监督,塑造良好的政府形象方面发挥着巨大的作用。

(二)增强政府机关工作人员的公关意识,加强公关人才的培养
提高政府工作人员的公关意识是加强和改善政府公关的基本前提。因此,我们必须提高政府工作人员的素质,克服官僚主义作风,清除腐败现象,纠正不正之风,要在政府工作人员中树立起全员公关的意识,明确自己的言行代表着政府的意志和倾向,做到言行一致,人人公关,时时公关,处处公关。

⑥ 现在的公共服务存在哪些问题

(一)党组织的地位和作用“弱化”。一是个别单位对党建工作重视不够,存在重经济、轻党建的倾向,对党建工作责任制执行不力,党建工作“第一责任人”意识不强,“一岗两责”落实不到位。二是少数同志不愿意做党务工作,主要精力集中抓经济工作及业务工作上,对党建工作只是应付、被动地去做,对党建工作组织不力,抓得不紧。三是个别单位党的组织形同虚设,基本没有党组织的单独活动,几乎所有的工作都是由行政行为所代替,而支部活动则被干部职工活动所代替。(二)组织教育活动不经常。部分基层党组织生活制度落实不够全面,没有将组织教育纳入支部重要议事日程,存在重工作、轻学习的现象地区。特别是个别单位对组织生活制度抓得不实,流于形式。在抓党员思想教育中,不注重对党员的集中学习,缺乏对科学文化、基本技能、法制理念、文化素养的教育,使得一些党员对政治学习兴趣不浓,导致业务理论一知半解,工作水平和能力平平,思想观念陈旧落后,宗旨意识有所淡化。(三)抓中心议大事能力不强。主要是对什么是中心、如何抓中心把握不准,分不清哪些是重大问题,哪些是一般问题,该管的没管住,该放的没放开,大事议不透,小事议不完。片面认为,党支部就是研究表彰奖励、党员发展、经费开支等问题,未能将年度工作计划、贯彻上级重大决策、阶段性重大工作同经济工作齐抓共管,直接造成了党建工作和经济工作的分离脱节。(四)党员先锋意识“淡化”。一些基层党组织不注重党员发挥先锋模范作用,致使个别党员放松了对自己的要求。有的党员党性淡簿,日常工作中把自已等同于普通群众,只顾局部利益,缺乏全局观念;有的党员工作缺乏热情和积极性,得过且过,工作上不求进取,少数党员只缴纳党费不参加组织生活;有的党费也要催缴,还有的甚至连党费也不愿意按规定标准缴纳。这些个问题的存在,严重影响了党的形象,影响工作的健康发展。对此,必须认真加以改进和解决。(五)党员干部教育管理“虚化”。一些基层党组织制度不完善,管理松懈,支部组织生活不健全,“三会一课”制度坚持不好,个别支部存在着行政会、业务会与支部会兼顾开,支部大会不规范不严肃;在对党员管理结果的衡量上,往往把行政业务工作开展得好坏,作为评价全年工作成绩的主要依据,而对政治表现、自身综合素质等难以实施准确的评价考核;有的党务工作者从未经过系统的培训,党务知识懂得不多,对党员的教育管理手段比较落后,管理缺乏力度。

⑦ 论述如何在我国建立建全基本公共服务体系

一、 基本公共服务均等化是共享改革发展成果的必由之路
一般地说,基本公共服务均等化是指政府要为社会成员提供基本的、与经济社会发展水平相适应的、能够体现公平正义原则的大致均等的公共产品和服务,是人们生存和发展最基本的条件的均等。从我国的现实情况出发,基本公共服务均等化的内容主要包括:一是基本民生性服务,如就业服务、社会救助、养老保障等;二是公共事业性服务,如公共教育、公共卫生、公共文化、科学技术、人口控制等;三是公益基础性服务,如公共设施、生态维护、环境保护等;四是公共安全性服务,如社会治安、生产安全、消费安全、国防安全等。这些基本公共服务做好了,才能使全体社会成员共同享受改革开放和社会发展的成果。
毋庸置疑,经过前一阶段的经济快速增长和社会急剧转型,我国经济社会的基本需求发生了深刻变化,这不仅要求尽快转变经济发展方式,以应对生态环境恶化和能源资源短缺引发的严峻挑战,而且要求加快建立覆盖全体社会成员的基本公共服务体系,逐步实现基本公共服务均等化,以应对基本公共需求全面快速增长所带来的新的挑战。有关资料显示,进入21世纪以来,我国多项经济社会发展指标相继超越生存型社会的临界值。就恩格尔系数来看,2000年城市达到39. 4%,农村达到49. 1% ,均低于50%的临界值。同年,第一产业就业比重首次降至50%的临界值。2001年,第一产业比重降至14. 1%,首次低于15%的临界值;第三产业比重达到40.7%,首次超过40%的临界值。2003年,城镇化率达到40. 5%,首次超过40%的临界值。从这些量化标准来判断,我国在21世纪初开始由生存型社会向发展型社会过渡。在这一进程中,广大社会成员的公共需求全面、快速增长同公共产品短缺、基本公共服务不到位的问题成为日益突出的阶段性矛盾。[1]由此可见,推进基本公共服务均等化已经成为我国经济社会发展的紧迫任务。
社会发展的基本宗旨是人人共享、普遍受益。而推进基本公共服务均等化,是实现人人共享社会发展成果的必然选择。换句话说,基本公共服务均等化是过程,共享社会发展成果是结果,它们在本质上是一致的,都是要维护社会公平。在当前,通过实现基本公共服务均等化,让人民共享改革发展成果,是解决民生问题、化解社会矛盾、促进社会和谐、体现社会公平的迫切需要。现实生活中存在的诸多不和谐因素,有的是发展不够的问题,有的则是共享不够的问题,即没有很好地让全体人民公平公正地享受到社会发展的成果。按理说,社会进步的成果应当由全社会来共享,但实际上是由强势群体来享受或首先享受;同样,社会代价的后果应当由全社会来分担,但实际上大部分却由弱势群体来承担或主要来承担。因此,处在强势群体中的人,与处在弱势群体中的人,对社会的关系是不一样的。强势群体由于得到很多利益,认为这个社会好,希望维持现状,对社会认同感较高;而处在弱势群体中的人,由于地位下降或利益受损,对社会有一种不满情绪,甚至希望改变现状,因而对社会的认同感较差。这种复杂的情况必然导致社会矛盾和冲突的产生。所以,必须针对影响社会和谐的突出矛盾,以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点,真正把改革发展成果体现在人民的生活质量和健康水平的不断提高上,体现在人民的思想道德素质和科学文化素质的不断提高上,体现在人民享有的经济、政治、文化和社会等各方面权益得到充分保障上,以此来促进和谐社会建设。
还应当看到,基本公共服务均等化是衡量共享改革发展成果的可行标准。共享改革发展成果的目标实现与否需借助科学、合理的评判标准,但它具有难测度性,需要一个可行的衡量标准来评判它。基本公共服务均等化正是一个可行的衡量标准。一方面,基本公共服务均等化的本质是共享改革发展成果,基本公共服务均等化程度的高低直接反映了人们共享改革发展成果程度的高低;另一方面,相对于共享改革发展成果的难测度性,基本公共服务均等化的各项指标可以量化,所以它是衡量共享改革发展成果的可行标准。目前,“4E”标准即效果性、效率性、经济性、公平性是评价政府基本公共服务的客观标准,其中的公平性标准即为基本公共服务均等化。 如“基准评价指标”(即标杆法,就是预先选定一个组织或一个标准,并将其作为本组织一定期限内努力的方向和试图达到的目标,到设定期末,测度本组织完成预定目标的程度和质量,即为该组织的基准绩效得分)、“地区差异指标”(即同一种公共服务,评估得分最大地区与评估得分最小地区间的得分之比)等,[2]均是很实用的公平性评价标准。
二 、现阶段我国基本公共服务均等化面临的主要挑战
为实现共享改革发展成果的目标,我国政府重视推进基本公共服务均等化,但现阶段仍面临许多挑战,基本公共服务依然存在非均等化现象,甚至在有些方面呈现出某种恶化的态势。根据基本公共服务供给的主体和客体划分,基本公共服务非均等化可分为政府(主体)基本公共服务“供给不均”与公众(客体)对基本公共服务“享受不均”两个方面。
(一) 政府基本公共服务的“供给不均”。
政府供给基本公共服务过程中同时存在着供给不足和供给不均问题,它们都是造成基本公共服务不均等的原因。对此,供给不足问题已经受到大家的强烈关注,而供给不均却往往被笼统地认为是供给不足,并被认为是在供给充足前提下才会出现。实际上,在供给不足情况下,也会因政府工作人员的故意行为而出现供给不均问题。而且,供给不足前提下的供给不均会加剧基本公共服务非均等化。
监管、付费、直接提供是政府供给基本公共服务的三种基本手段。[3]监管就是通过建立健全各种制度、机制,对非政府组织供给公共服务进行全程监督与管理;付费是政府通过付费来干预公共服务的提供,包括向服务提供者和服务需求者提供补贴等;直接提供是政府公立机构直接向公众提供公共服务。这三种手段都旨在实现基本公共服务的高效、公平。政府基本公共服务的“供给不均”贯穿在这三种手段中,表现为 “制度供给不均”、“财政供给不均”和“人员、设备、设施供给不均”等。
1、制度供给不均。主要表现为公共服务制度的城乡二元化。虽然科学发展观强调统筹城乡协调发展,但长期以来的“重城轻农”现象继续存在,在义务教育、社会保障、基础设施、环境卫生等方面依然存在城乡二元格局,有些地区因为贫富差距的拉大而更加严重。诸如,新型农村合作医疗制度的实施为广大农民解除了“大病致贫、大病返贫”的后顾之忧,但新型农村合作医疗制度旨在“大病统筹”,而非普通疾病的医疗保障。与城镇医疗制度的全面医疗保障相比,农村居民显然被排除在普通疾病的保障范围之外,看似均等的制度还是不公;失业保险主要针对事业单位、企业职工,大多数城镇困难居民及广大农村居民无缘失业保险,这种制度的存在,本身就是不均。如此等等。
2、财政供给不均。主要体现为地方财政辖区内分配不均以及中央与地方对基本公共服务财政支出分担比例失衡。
地方财政辖区内分配不均会拉大城乡及不同社会群体之间差距,加剧社会不公。在当前“工业反哺农业,城市扶持农村”的国家大政方针指引下,地方在财政分配中已逐步提高支农比例,并重点向基础教育、社会保障、公共卫生、环境保护等基本公共服务部门倾斜,取得了一定成效,特别是在经济发达省份。但是,我国大多数省份的财政收入有限,在市县一级更是捉襟见肘,难于支付各种基本公共服务所需的资金,只能重点顾及其中一部分,造成地方财政供给不均。
中央与地方对基本公共服务财政支出分担比例失衡明显。统计数据显示,2005年中央财政支农支出为147.53亿元,地方支农支出1644.87亿元,地方是中央的11倍;文教、科学、卫生事业费支出中中央支付587.67亿,而地方支付高大5516.51亿,地方高出8倍;支援经济不发达地区的支付中仅拨付6.66亿而地方承担了188.76亿,地方是中央的28倍,显然地方承担着主要的财政责任。[4]中央与地方对基本公共服务支出分担比例失衡造成中央与地方的财权和事权不统一,中央拥有大部分的财权而对基本公共服务所承担的责任却很少,相反,地方政府缺乏足够的财权却承担大部分的基本公共服务责任。严重的权责不一,增加了地方供给基本公共服务的难度,影响了地方基本公共服务的公平性。
3、人员、设备和设施供给不均。主要反映在各基本公共服务部门中工作人员、设备、设施配置的数量及质量上的差别。在医疗卫生、义务教育方面,城市配备了更多优秀人才、配置了更优质的设备,服务质量都比农村的高。在基础设施及环境保护方面,城市提供了更多更好的公路、厕所、垃圾处理站、供水及排水工程等。因此,城市基本公共服务部门中工作人员、设备、设施配置在数量和质量上都比农村的高。
(二)公众对政府基本公共服务的“享受不均”。
共享改革发展成果的实质是“享受均等”。 “享受均等”的前提是“供给均等”。但“供给均等”未必能保证“享受均等”,而“享受均等”却必定表明基本公共服务真正达到均等化,人人共享社会发展成果。当前“享受不均”表现在各种基本公共服务的地区差距、城乡差距上。
在地区差异方面,据陈昌盛,蔡跃洲在《中国政府公共服务:体制变迁与地区综合评估》中所指可知,2000—2004年间,我国各类公共服务地区差异指标中最大与最小之比的5年平均值分别为:基础教育1.728,公共卫生1.774,社会保障2.351,基础设施3.072公共安全1.923,环境保护1.96。[5]各类基本公共服务的地区差距在2-3倍,差距明显,尤其是西部地区遭受了巨大的不公。
在城乡差距方面,我国各类基本公共服务的城乡居民享受情况是:在社会保障方面,我国85.8%的从业人员缺乏失业保险;[6] 80%左右的劳动者缺乏基本养老保险;85%以上的城乡居民缺乏基本医疗保障;[7]2001至2005年,我国城镇居民最底生活保障人数分别是1170.7、2064.7、2246.8、2205.0、2234.1万人,而对应的农村居民最底生活保障人数分别是304.6、407.8、367.1、488.0、824.9万人。[8]城镇居民最底生活保障人数是农村的3到5倍多。在基础设施方面,80%以上非水泥化道路在农村, 50%以上的行政村未通自来水,60%以上的农民缺少卫生厕所。[9]在义务教育方面,2005年国家财政性教育经费中,义务教育总支出为241亿元多,其中,用于农村义务教育支出139亿元多,占57.8%,而农村义务教育学生量占全国义务教育学生数量的57.1%。[10]在公共卫生方面, 城市占有全国医疗资源的80%,而农村只有20%。[11]显然,“享受不均”在城乡差距方面更为突出,消除城乡居民的“享受不均”应当成为基本公共服务均等化的重点。
上述分析主要体现了数量上的不均等。其实,各种基本公共服务还存在质量上的不均等问题,城乡差距、区域差距、不同社会群体间的差距本质上反映了基本公共服务在数量或质量上不均。基本公共服务数量上的均等,未必能保证群众真正享受到质量均等的服务。这种情况在现实中已有所表现。诸如,现在我国新型农村合作医疗覆盖率达到80%以上,说明社会保障覆盖面已经扩大,但事实上,新型农村合作医疗制度主要是为大病而统筹的,一般疾病是被排除在外的,而且人均额度很低,在目前医药贵的背景下,一般疾病费用仍然高,困难群体仍然承受不起这种高价,所以新型农村合作医疗制度掩盖了服务质量不均等的事实。同样,医疗卫生方面,我国医院设立主要以行政区域为准,一般来说,一个乡镇有一个卫生院,一个县区有一家中等级别的综合医院,一个市配有一个高级的综合医院。单从数量上,县市以上的医院明显要比广大乡村卫生院要少得多,可是城市医院的医疗质量比农村卫生院强。这些事实证明,基本公共服务数量上的均等未必能保证基本公共服务质量上的均等。
在现实中,基本公共服务质量上不均往往不被重视,特别是在基本公共服务资源有限的状况下,更是如此。这是由于基本公共服务具有信息不对称性,需要具备专业知识才能判断其质量高低,使基本公共服务质量具有隐蔽性和难测度性,不容易为人所认识。基本公共服务质量的隐蔽性和难测度性,可能会使基本公共服务供给者故意降低服务质量,没有尽心尽责地为群众服务,加剧了基本公共服务质量不均等,消除它的难度就很大。因此,在消除“享受不均”的现象时,要注意防止基本公共服务数量上不均,更应该克服基本公共服务质量上的不均等。
三 、实现基本公共服务均等化的对策思路
(一)匡正主体意识和责任,提高政府基本公共服务的供给能力。
提供公共服务是政府的最基本职能。在推进基本公共服务均等化方面,各级政府充当着核心主体,承担着义不容辞的主要责任。对此,理论界和实务界已经达成诸多共识,并正在采取相关举措提升政府的基本公共服务供给能力,但从现状来看,这些措施在执行过程中存在着明显的偏颇,亟需加以匡正。
1、避免基本公共服务供给的不当市场化而引发“泛市场化”。鉴于政府财政紧张、大包大揽基本公共服务而出现短缺、低效率等背景,基本公共服务供给市场化曾经被认为是解决政府供给不足问题的有效途径,但在运行中却容易引发“泛市场化”,即过度市场化。把不该市场化的基本公共服务也市场化了,把本属于政府的公共服务安排权放弃掉了,使基本公共服务的消费成本提高,一般群众难以承受公共服务的高价位,加剧了社会不均。实际上,政府是基本公共服务的安排者,而不是直接生产者。市场化就是让市场提供公共服务,政府出资购买,安排给群众,使他们得到能保障其基本生存及发展的服务,而不是要政府完全放弃对公共服务的安排权。基本公共服务供给主体多元化,应考虑不同类别的基本公共服务应选择不同的供给主体。有些基本公共服务只能由政府来提供,才会实现公平,这是由这些基本公共服务的特性所决定。因此,在基本公共服务市场化过程中,允许市场进入的基本公共服务,必须要求政府控制服务的安排权,而禁止市场进入的基本公共服务则应尽可能由政府提供,以此来防止因“泛市场化”而导致的基本公共服务不均等。
2、力求公平地分配地方政府转移支付的资金。完善公共财政政策,科学、合理地转移支付是实现均等化的直接而又容易见效的手段。正因为如此,许多专家认为“基本公共服务均等化,是扩大公共财政覆盖面,让全体社会成员共享改革发展成果的制度安排。”[12]然而大量的事实表明,地方政府对转移支付的资金未必能做到公平分配。诸如,在经费缺乏背景下,部门间利益竞争导致转移支付的资金没有被公平、合理安排,促使部门间乱用、滥用、挪用资金等现象不断产生;公共服务部门内部未能把资金用于最需要的群体或地区,使真正需要援助的对象没能得到服务,导致严重的不公等。其实,完善公共财政政策不仅要克服基本公共服务的财政供给不足问题,而且要解决财政供给不均问题。地方对转移支付资金必须公平分配,以实现基本公共服务的财政供给均等化。为此,增加部门经费开支透明度,提高受服务对象的知情权、参与权,是预防公共财政转移支付分配不均的有效办法。在对公共服务支出进行绩效审计时,应特别考虑公共服务支出的公平性问题。
3、推进公共服务政策制定与实施的民主化、科学化。基本公共服务均等化的实现有赖于公共服务部门科学、民主地制定并实施公共服务政策。如果公共服务政策制定与实施缺乏民主化、科学化,同样会使理想的均等化目标遭夭折。如果部门政策制定不科学、不民主,容易增加制度性的不均等。若公共服务政策制定缺乏均衡性、具体可行性、全面性、民主性、灵活性、法制性,就出现政策失衡,政策背离公民实际需要,背离国家公共服务目标,最终引发基本公共服务不均等。同时,由于部分工作人员的责任意识及服务意识不强、素质不高、工作态度不好,对政策误解、曲解,没能严格按行政程序法施行,使政策执行偏离工作要求,引发行政乱作为、不作为,导致公共服务不公平。实践证明,行政程序法、行政问责制、合理的干部考核制度、听证制度等,是保证公共服务政策科学制定与执行的科学化、民主化的有力举措。
(二)增强社会公众素质,提高它们享受基本公共服务的能力。
推进基本公共服务均等化,不仅要重视提升政府基本公共服务供给能力,而且要重视提高社会公众享受基本公共服务的能力。公众能否真正享受基本公共服务,也取决于公众享受基本公共服务能力的高低。为了实现均等化,必须努力追求全体社会成员具备大致相当的享受基本公共服务的能力,特别是困难群体的享受能力。
首先要增强意识,提高公众对公共服务的选择能力。所有公众都有根据自己实际需要选择基本公共服务的权利,但未必所有人能有足够高的公共服务选择能力,以选择真正适合自己需要的公共服务。一部分公众有经济实力,但他们缺乏选择公共服务的意识,没有得到本来可以均等享有的基本公共服务。如他们缺乏参保意识,没有购买社保、医保、失业保险,造成机会不均。也有的公众对公共服务期望值过高或盲目信任,在选择公共服务时缺乏判断,未能经济地消费公共服务,增加了不必要的消费成本。如农民小病进大医院、盲目攀比进城择校就读等现象,就是没有经济地消费公共服务的典型。这对消费者来说也是一种不平等,但这种不平等是由消费者自己造成的,表明了他们缺乏经济地消费公共服务的意识,缺乏选择公共服务的能力。
其次是增加就业,提高困难群体公共服务的购买力。“建立公共服务型政府……要贯彻‘自助先于公助’原则……将政府公共服务作为一种自助之外的补助形式,而不能将政府公共服务作为一种纯粹的福利性公共产品。”[13]虽然政府出资购买基本公共服务,但仍有相当一部分基本公共服务需要群众自己付费,群众必须具备享受基本公共服务的经济能力。困难群体的经济能力对实现均等化有决定性的作用。只有当困难群体具备一定经济能力,他们就会付得起购买基本公共服务的费用,政府就会减少供给基本公共服务的压力。但由于困难群体经济承受力低,难于购买如社保、医保、教育等基本公共服务,失去了受服务的机会,导致机会不均。提高困难群体公共服务购买力是消除不均的根本途径。而充分就业是提高困难群体公共服务购买力的保障。现阶段,政府应该“授之于渔”,重点考虑帮助困难群体充分就业,为困难群体提供低保、免费的职业培训及就业信息,创造就业条件等。
(三)集中利用有限的基本公共服务资源,提高基本公共服务的质量。
目前城市拥有比农村更多数量的基本公共服务资源,使城市居民享受到比农村居民更高质量的服务。但造成现阶段城乡居民在享受基本公共服务中的质量上不均,不仅仅在于城市拥有更多数量的基本公共服务资源,而且也是由于城市对基本公共服务资源利用的集中程度更高。而在广大农村,基本公共服务资源有限,又没有被集中利用,极大影响基本公共服务质量。
农村要想得到高质量的基本公共服务,除了政府加大对农村投入外,还应该考虑集中利用农村现有的有限基本公共服务资源。事实上这是可取的,也符合我国农村实际。相对来说,农村地广人稀(特别是西部地区),且近几年的计划生育使人口数量减少;同时,大量农民工涌入城市,农村的基本公共服务资源尤其是人力资源、设备、设施等利用率低,有“浪费”的嫌疑(农村近几年的小学生入学人数减少,农村卫生院的就诊率下滑,农村文化等基础设施闲置等情况足以证明这一点)。这种现实,要求政府应该考虑农村现有基本公共服务资源的集中利用。可考虑在公共财政投入数量不变前提下,根据各地具体情况适当合并农村学校、农村卫生院、农村基础设施,集中利用资金、人力资源、设备、设施,以提高公共服务质量,缩小与城市的差距。从长远来看,除了集中利用农村基本公共服务资源外,还可考虑加速城镇化。因为,基本公共服务均等化的程度高低,与城镇化、工业化的程度高低相关。城镇化、工业化的程度越高,基本公共服务资源被集中利用的程度就越高,基本公共服务就越均等。这种成功做法在国内外都有先例,值得借鉴。
(四)建立科学的基本公共服务绩效评价体系,提高公众的满意度。
公共服务绩效评价体系包括政府自身的绩效评估和公众对政府公共服务质量的评议。迄今为止,政府自身的绩效评估相对比较完善,但公众对政府公共服务的评价体系尚未建立健全。政府自身的绩效评估往往以各种量化指标,从政府的理想预期出发,没有把公众对政府公共服务的满意度作为考核政府绩效的标准。实际上,公众是政府公共服务的对象,公众的满意度才真实反映了公共需求的满足程度。公众对公共服务表达不满,说明他们的公共需求没有得到满足,要求政府改变公共服务方式,进而提高公众满意度,基本公共服务才会趋向均等。
建立健全公众公共服务评价体系在现阶段尤为重要。它不仅能够对公共部门的行为起到约束和引导作用,而且有利于提高基本公共服务的效率和品质。针对目前公众公共服务评价体系还未建立,公众公共服务评价能力比较低,还缺乏公共服务评价的方法与技能等实际情况,寻求普及公共服务评价体系的基本理论和方法,对于提升公众公共服务评价能力、充分表达满意度,实现基本公共服务均等化具有现实意义。与此同时,要完善基本公共服务效果的跟踪反馈制度,明确对公共服务活动监督的主体、内容、对象、程序和方式,规范问责操作程序,健全社情民意沟通渠道,扩大公众在公共服务问责制中的知情权、参与权和监督权。

⑧ 社区公共服务体系建设存在的问题有哪些

推进社会管理创新,就是要找准切入点、运用结合点、把握着力点,抓住着重点,千方百计解决影响社会和谐德定的源头性、根本性、基础性问题。

(一)要加强社会矛盾化解,有力维护社会稳定.一是建立完善矛盾纠纷排查调处相关制度。按照矛盾纠纷排查调处需要,健全完善矛盾纠纷定期排查、定期报告、
协调会议、首问负责制等制度,实现矛盾纠纷排查调处工作的制度化和规范化,使矛盾纠纷排查调处工作有章可循,有规可依。二是注重矛盾纠纷的源头治理。要坚
持以人为本,在改革措施出台、管理方式改变、重大项目引进、重要活动举办等重大决策之前,充分征求群众和有关专家的意见,增加透明度,减少因决策不当带来
的社会各方的利益冲突。三是健全完善调处机制,及时有效地化解矛盾纠纷。健全完善镇(街)调解中心和村(居)调处工作站的组织体系建设和各项制度建设,运
用人民调解、行政调解、司法调解等形式,及时有力地化解和处理矛盾纠纷,严防其升级、激化或转化。四是建立社会风险评估机制。加强社会稳定风险评估,不仅
要进行经济效益评估,看要不要干,而且要进行社会风险评估看能不能干五是建立积极预防稳妥处置社会公共危机事件机制。加强预防、稳妥处置。六是健全完善处
置群体性突发事件的快速有序反应机制,防止和应对群体性突发事件。制定处置群体性突发事件预案,定期进行修订和完善,确保处置稳妥有效、协调有序。

(二)要加强社会治安重点地区的整治,实现社会平安和谐。加强社会治安重点地区、重点部位排查整治,是维护社会和谐稳定和改善民生、保护广大人民群众根本利益的一项重要工作,是推进基层基础建设和平安建设工作的一项重要措施,是一项长期艰巨的工作任务。

(三)要加强和改进流动人口服务管理工作,实现人口的有序流动。如何加强对流动人口的管理,随着新的户籍管理规定出台,就需要我们探索加强和创新社会管理办
法。一是把流动人口服务管理列入经济社会发展总体规划,逐步建立和完善覆盖流动人口的公共服务体系。流动人口服务管理不仅是人口问题、经济问题,同时也是
社会问题、政治问题。要坚持以人为本,服务为先,以构建和谐社会,维护社会稳定为目标,在制定公共政策、建设公用设施等方面,以为流动人口提供市民化待遇
为目标,统筹考虑长期在城市就业、生活的流动人口的利益和需要,逐步建立和完善覆盖流动人口的公共服务体系。要逐步完善保障流动人口合法权益的体制机制,
努力为流动人口提供市民化待遇,亲情化服务,人性化管理,逐步实现流动人口在社会保障、医疗卫生、计生服务、子女就学、住房保障等方面与本地居民享有平等
权益。二是在政府的统一领导下,进一步完善流动人口管理的组织建设和机制建设。要在政府的统一领导下,按照“创新机制、加强管理、优化服务、促进发展”的
根本要求,将流动人口服务管理工作摆上经济建设、社会管理的重要议程,着力巩固各级管理体系;完善各级流动人口和出租屋的服务管理机构,设立定级定编的专
职机构,配备专职人员,进一步完善流动人口组织建设和机制建设。三是以出租屋为重点,强化暂住登记,为流动人口服务管理提供强有力的抓手。

(四)解决社会组织管理服务问题,提升社会组织的管理服务能力。我国社会正处于前所未有的深刻社会变革中,社会生活多样化、多元化、多变化的特征日益凸
显,出现了一些新社会组织、新经济组织和新社会阶层。在当前新的形势下,解决好社会组织管理服务问题,提升社会组织管理服务能力。一方面,要加强境内社会
组织。对境内社会组织,坚持培育发展与管理监督并重的方针,建立和完善法律法规,加强依法准入、依法管理和执法监督。明确有关部门管理、监督职能,明确社
会组织开业条件、审批程序、职责任务、活动宗旨,规范其行为。

(五)加强基层墓础建设,全面夯实基层基础。一是进一步加大平安建设的经费投入。要将平安建设经费纳入财政预算,并随着经济的发展逐步增加投入,以保证综
治各项工作和平安建设的顺利开展。二是健全完善基层政法综治组织机构。配齐配强市区、镇街综治办专职副主任和工作人员,明确责任,确保市区综治办和镇、街
道综治办有足够数量的专职工作人员。进一步加强镇(街)综治工作中心及矛盾纠纷排查调处中心、村(居)综治工作站及矛盾纠纷排查调处工作站建设和村(居)
委会、治保会、调解会,以及基层公安派出所、人民法庭、司法所的建设,确保基层政法综治组织机构运行正常。

(六)发挥综治委成员作用,积极推进齐抓共管。要落实综治委各成员单位工作目标管贵任制,层层签订责任书;要建立和完善综治委各成员单位以及综治委“五个
专门工作小组”综治工作述职报告制度、联络员制度、平安创建联系点制度,充分发挥部门职能作用,促进综治工作的全面协调发展;要进一步增强参与社会治安综
合治理的自觉性和主动性,形成齐抓共管的良好局面。

⑨ 基本公共服务均等化的面临的主要挑战

为实现共享改革发展成果的目标,我国政府重视推进基本公共服务均等化,但现阶段仍面临许多挑战,基本公共服务依然存在非均等化现象,甚至在有些方面呈现出某种恶化的态势。根据基本公共服务供给的主体和客体划分,基本公共服务非均等化可分为政府(主体)基本公共服务“供给不均”与公众(客体)对基本公共服务“享受不均”两个方面。 政府供给基本公共服务过程中同时存在着供给不足和供给不均问题,它们都是造成基本公共服务不均等的原因。对此,供给不足问题已经受到大家的强烈关注,而供给不均却往往被笼统地认为是供给不足,并被认为是在供给充足前提下才会出现。实际上,在供给不足情况下,也会因政府工作人员的故意行为而出现供给不均问题。而且,供给不足前提下的供给不均会加剧基本公共服务非均等化。
监管、付费、直接提供是政府供给基本公共服务的三种基本手段。[3]监管就是通过建立健全各种制度、机制,对非政府组织供给公共服务进行全程监督与管理;付费是政府通过付费来干预公共服务的提供,包括向服务提供者和服务需求者提供补贴等;直接提供是政府公立机构直接向公众提供公共服务。这三种手段都旨在实现基本公共服务的高效、公平。政府基本公共服务的“供给不均”贯穿在这三种手段中,表现为 “制度供给不均”、“财政供给不均”和“人员、设备、设施供给不均”等。
1、制度供给不均。主要表现为公共服务制度的城乡二元化。虽然科学发展观强调统筹城乡协调发展,但长期以来的“重城轻农”现象继续存在,在义务教育、社会保障、基础设施、环境卫生等方面依然存在城乡二元格局,有些地区因为贫富差距的拉大而更加严重。诸如,新型农村合作医疗制度的实施为广大农民解除了“大病致贫、大病返贫”的后顾之忧,但新型农村合作医疗制度旨在“大病统筹”,而非普通疾病的医疗保障。与城镇医疗制度的全面医疗保障相比,农村居民显然被排除在普通疾病的保障范围之外,看似均等的制度还是不公;失业保险主要针对事业单位、企业职工,大多数城镇困难居民及广大农村居民无缘失业保险,这种制度的存在,本身就是不均。如此等等。
2、财政供给不均。主要体现为地方财政辖区内分配不均以及中央与地方对基本公共服务财政支出分担比例失衡。
地方财政辖区内分配不均会拉大城乡及不同社会群体之间差距,加剧社会不公。在当前“工业反哺农业,城市扶持农村”的国家大政方针指引下,地方在财政分配中已逐步提高支农比例,并重点向基础教育、社会保障、公共卫生、环境保护等基本公共服务部门倾斜,取得了一定成效,特别是在经济发达省份。但是,我国大多数省份的财政收入有限,在市县一级更是捉襟见肘,难于支付各种基本公共服务所需的资金,只能重点顾及其中一部分,造成地方财政供给不均。
中央与地方对基本公共服务财政支出分担比例失衡明显。统计数据显示,2005年中央财政支农支出为147.53亿元,地方支农支出1644.87亿元,地方是中央的11倍;文教、科学、卫生事业费支出中中央支付587.67亿,而地方支付高大5516.51亿,地方高出8倍;支援经济不发达地区的支付中仅拨付6.66亿而地方承担了188.76亿,地方是中央的28倍,显然地方承担着主要的财政责任。[4]中央与地方对基本公共服务支出分担比例失衡造成中央与地方的财权和事权不统一,中央拥有大部分的财权而对基本公共服务所承担的责任却很少,相反,地方政府缺乏足够的财权却承担大部分的基本公共服务责任。严重的权责不一,增加了地方供给基本公共服务的难度,影响了地方基本公共服务的公平性。
3、人员、设备和设施供给不均。主要反映在各基本公共服务部门中工作人员、设备、设施配置的数量及质量上的差别。在医疗卫生、义务教育方面,城市配备了更多优秀人才、配置了更优质的设备,服务质量都比农村的高。在基础设施及环境保护方面,城市提供了更多更好的公路、厕所、垃圾处理站、供水及排水工程等。因此,城市基本公共服务部门中工作人员、设备、设施配置在数量和质量上都比农村的高。 共享改革发展成果的实质是“享受均等”。 “享受均等”的前提是“供给均等”。但“供给均等”未必能保证“享受均等”,而“享受均等”却必定表明基本公共服务真正达到均等化,人人共享社会发展成果。当前“享受不均”表现在各种基本公共服务的地区差距、城乡差距上。
在地区差异方面,据陈昌盛,蔡跃洲在《中国政府公共服务:体制变迁与地区综合评估》中所指可知,2000—2004年间,我国各类公共服务地区差异指标中最大与最小之比的5年平均值分别为:基础教育1.728,公共卫生1.774,社会保障2.351,基础设施3.072公共安全1.923,环境保护1.96。[5]各类基本公共服务的地区差距在2-3倍,差距明显,尤其是西部地区遭受了巨大的不公。
在城乡差距方面,我国各类基本公共服务的城乡居民享受情况是:在社会保障方面,我国85.8%的从业人员缺乏失业保险;[6] 80%左右的劳动者缺乏基本养老保险;85%以上的城乡居民缺乏基本医疗保障;[7]2001至2005年,我国城镇居民最底生活保障人数分别是1170.7、2064.7、2246.8、2205.0、2234.1万人,而对应的农村居民最底生活保障人数分别是304.6、407.8、367.1、488.0、824.9万人。[8]城镇居民最底生活保障人数是农村的3到5倍多。在基础设施方面,80%以上非水泥化道路在农村, 50%以上的行政村未通自来水,60%以上的农民缺少卫生厕所。[9]在义务教育方面,2005年国家财政性教育经费中,义务教育总支出为241亿元多,其中,用于农村义务教育支出139亿元多,占57.8%,而农村义务教育学生量占全国义务教育学生数量的57.1%。[10]在公共卫生方面, 城市占有全国医疗资源的80%,而农村只有20%。[11]显然,“享受不均”在城乡差距方面更为突出,消除城乡居民的“享受不均”应当成为基本公共服务均等化的重点。
上述分析主要体现了数量上的不均等。其实,各种基本公共服务还存在质量上的不均等问题,城乡差距、区域差距、不同社会群体间的差距本质上反映了基本公共服务在数量或质量上不均。基本公共服务数量上的均等,未必能保证群众真正享受到质量均等的服务。这种情况在现实中已有所表现。诸如,现在我国新型农村合作医疗覆盖率达到80%以上,说明社会保障覆盖面已经扩大,但事实上,新型农村合作医疗制度主要是为大病而统筹的,一般疾病是被排除在外的,而且人均额度很低,在目前医药贵的背景下,一般疾病费用仍然高,困难群体仍然承受不起这种高价,所以新型农村合作医疗制度掩盖了服务质量不均等的事实。同样,医疗卫生方面,我国医院设立主要以行政区域为准,一般来说,一个乡镇有一个卫生院,一个县区有一家中等级别的综合医院,一个市配有一个高级的综合医院。单从数量上,县市以上的医院明显要比广大乡村卫生院要少得多,可是城市医院的医疗质量比农村卫生院强。这些事实证明,基本公共服务数量上的均等未必能保证基本公共服务质量上的均等。
在现实中,基本公共服务质量上不均往往不被重视,特别是在基本公共服务资源有限的状况下,更是如此。这是由于基本公共服务具有信息不对称性,需要具备专业知识才能判断其质量高低,使基本公共服务质量具有隐蔽性和难测度性,不容易为人所认识。基本公共服务质量的隐蔽性和难测度性,可能会使基本公共服务供给者故意降低服务质量,没有尽心尽责地为群众服务,加剧了基本公共服务质量不均等,消除它的难度就很大。因此,在消除“享受不均”的现象时,要注意防止基本公共服务数量上不均,更应该克服基本公共服务质量上的不均等。

⑩ 如何完善公共服务

安全、有效、便捷的公共卫生服务和基本医疗服务是政府工作的主要目标,也是提升内整个社会幸福感的容重要途径。医疗卫生的质量直接关系到人们的健康,因此,确保人们在适当优惠条件下公平合理地享受优质的医疗卫生服务是居民幸福感的重要保障。

近年来,随着我国对医疗卫生投入的加大和新型农村合作医疗的普及,不仅改善了医疗卫生条件,还减轻了人们的医疗负担,特别是对广大农民。此外,住房保障服务、劳动就业服务、社会管理服务、公共文化与体育服务以及城乡基础设施等其他公共服务也会对人们的幸福感产生影响。

(10)我国公共服务面临的问题扩展阅读

公共服务的完善是提升居民幸福感的重要途径。保持经济稳步增长。经济水平直接决定公共服务支出规模,政府应结合我国地区性经济差异情况,对不同区域给予相应的资金和政策扶持,平衡全国的资源分配。

同时,加强和谐社会的建设,促进社会的公平正义,从社会地位、生活质量、安全保障等方面提高居民满意度和幸福感。加大义务教育阶段贫困生的“两免一补”力度,提高义务教育的水平,提升社会的基本教育水平,从而提高人们精神和物质上的双重满足,提升居民幸福感。

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